II GSK 499/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie NSA Jan Bała (spr.) Stanisław Gronowski Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. G.-Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 września 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 628/07 w sprawie ze skargi M. G.-Z. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 5 września 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 628/07 odrzucił skargę M. G.-Z. na pismo Zastępcy Kierownika Biura Obsługi Wniosków Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] Oddziału Regionalnego w S. z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] pozostawiające bez rozpoznania odwołanie od pisma z dnia [...] lipca 2006 r. o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu złożonego w ramach Działania "Różnicowanie działalności rolniczej i zbliżonej do rolnictwa w celu zapewnienia różnorodności działań lub alternatywnych źródeł dochodów" oraz nakazał zwrócić ze środków budżetowych WSA w W. na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] lipca 2006 r. [...] Oddział Regionalny ARiMR poinformował M.G.-Z. o pozostawieniu bez rozpatrzenia jej wniosku o dofinansowanie realizacji projektu złożonego w ramach Działania "Różnicowanie działalności rolniczej i zbliżonej do rolnictwa w celu zapewnienia różnorodności działań lub alternatywnych źródeł dochodów" z powodu nieuzupełnienia wniosku w zakresie i w terminie wyznaczonym w piśmie z dnia [...] maja 2006 r. wzywającym skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku, zawierającym pouczenie o skutkach nieuzupełnienia tych braków. Tryb rozpatrywania powyższego wniosku określało m.in. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. Nr 207, poz. 2117 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2004 r. w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie Działania "Różnicowanie działalności rolniczej i zbliżonej do rolnictwa w celu zapewnienia różnorodności działań lub alternatywnych źródeł dochodów" (Dz. U. Nr 285, poz. 2862 ze zm.). W piśmie z dnia [...] listopada 2006 r. znak sprawy: [...], Zastępca Kierownika Biura Obsługi Wniosków Agencji [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. poinformował skarżącą o pozostawieniu bez rozpoznania jej odwołania złożonego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2006 r. (będącego odpowiedzią skarżącej na pismo z dnia [...] lipca 2006 r.), z powodu złożenia odwołania po upływie 14-dniowego terminu przewidzianego na jego złożenie. W skardze na powyższe pismo M.G.-Z. zarzuciła naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206), zwana dalej ustawą o NPR, oraz naruszenie szeregu przepisów postępowania zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego oraz naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264 ze zm.), zwana dalej: ustawą o ARiMR. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej odrzucenie, względnie jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu motywów rozstrzygnięcia wskazał, że skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna, ponieważ jej przedmiotem nie jest akt lub czynność określona w art. 3 § 2 pkt 1−7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Sąd podał, że z Opisu systemu wdrażania Działania 2.4. "Różnicowanie działalności rolniczej i zbliżonej do rolnictwa w celu zapewnienia różnorodności działań lub alternatywnych źródeł dochodów" zawartego w pkt 3.2.4. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004−2006" wynika, iż wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w ramach tego Działania podlega w pierwszej kolejności ocenie formalnej w zakresie poprawności jego wypełnienia i kompletności załączników. W przypadku złożenia wniosku nieprawidłowo wypełnionego lub bez wymaganych załączników, instytucja wdrażająca (tj. ARiMR) wzywa, w formie pisemnej, ubiegającego się o dofinansowanie do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Za dzień złożenia wniosku uznaje się dzień złożenia do Oddziału Regionalnego ARiMR poprawnie wypełnionego wniosku wraz z wymaganymi załącznikami, który jest rejestrowany w kolejności wynikającej z daty wpływu do Oddziału Regionalnego Agencji ostatniego dokumentu dotyczącego uzupełnienia braków. Również z § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2004 r. w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji projektu "(...) w celu zapewnienia różnorodności działań lub alternatywnych źródeł dochodów" wynika, że w przypadku złożenia wniosku nieprawidłowo wypełnionego lub bez wymaganych załączników instytucja wdrażająca wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, gdy termin ten nie zostanie dotrzymany instytucja wdrażająca pozostawia wniosek bez rozpoznania, o czym informuje wnioskodawcę. Zdaniem Sądu, z akt sprawy wynika, że skarżąca nie uzupełniła w wyznaczonym terminie wniosku o wymagane dokumenty, które wskazano w piśmie z dnia [...] maja 2005 r. i dlatego też jej wniosek pozostawiono bez rozpatrzenia, w myśl powołanych wyżej przepisów odnoszących się do dofinansowania w ramach Działania "Różnicowanie działalności rolniczej i zbliżonej do rolnictwa w celu zapewnienia różnorodności działań lub alternatywnych źródeł dochodów". Tego rodzaju pozostawienie bez rozpoznania nie przybiera formy decyzji lub postanowienia. Sąd wskazał, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia stanowi czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, dokonywaną w formie pisma informującego stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, jako skutku nieuzupełnienia jego braków formalnych w wyznaczonym terminie. Pismo to znajduje swoje umocowanie w powołanym wyżej § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2004 r. i stanowi analogiczną czynność, jaka została określona w art. 64 §2 k.p.a. W utrwalonym zaś orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że na pisma pozostawiające wniosek strony bez rozpatrzenia nie przysługuje odwołanie ani skarga do sądu administracyjnego. Sąd podał również, iż strona może natomiast złożyć do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu w wydaniu decyzji w sprawie, po uprzednim jednak wyczerpaniu trybu zażalenia określonego w art. 37 §1 k.p.a., uznając, iż organ nieprawidłowo ocenił jej wniosek jako niekompletny. Należy przy tym podkreślić, iż złożenie zażalenia na bezczynność organu oraz skargi w tym przedmiocie do sądu administracyjnego nie jest ograniczone jakimkolwiek terminem procesowym. M. G.-Z. wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia Sądu I instancji, w której wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca zrzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 3 § 2 pkt 2 (względnie pkt 4) i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy i polegało na uznaniu, że skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, ponieważ jej przedmiotem nie jest akt lub czynność określona w art. 3 § 1 pkt 1−7 p.p.s.a. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż w jej ocenie zaskarżone pismo Prezesa ARiMR z dnia [...] listopada 2006 r. jest postanowieniem kończącym postępowanie w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tym samym WSA miał kognicję do rozpoznania wniesionej skargi. Wobec czego skarga nie powinna być odrzucona, ale winna być rozpoznana merytorycznie. Skarżąca podniosła również, iż nawet jeśliby przyjąć pogląd, iż zaskarżone pismo nie było postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, to należałoby uznać, że była to inna niż określona w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei gdyby mówić, że pismo z dnia [...] listopada 2006 r. należy traktować jako czynność materialno-techniczną (jak to uczynił WSA), to czynność taka wywołuje określone skutki prawne w postaci uniemożliwienia dofinansowania. Była więc to czynność, która kończyła postępowanie zainicjowane złożeniem wniosku. Musi więc podlegać kontroli sądowej. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej, ewentualnie jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji trafnie uznał, iż pismo [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lipca 2006 r. o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżącej o dofinansowanie z powodu nieuzupełnienia tego wniosku, zgodnie z wezwaniem dotyczącym usunięcia braków formalnych wniosku, nie jest postanowieniem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., ani też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Wezwanie skarżącej o uzupełnienie wniosku nastąpiło w trybie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2004 r. w sprawie trybu składania i wzoru wniosków o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004−2006" w zakresie Działania "Różnicowanie działalności rolniczej i zbliżonej do rolnictwa w celu zapewnienia różnorodności działań lub alternatywnych źródeł dochodów" (Dz. U. Nr 285, poz. 2862 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku wniosku nieprawidłowo wypełnionego lub bez wymaganych załączników instytucja wdrażająca wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. W przypadku zaś niedotrzymania tego terminu, instytucja wdrażająca pozostawia wniosek bez rozpoznania, o czym informuje wnioskodawcę (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). Sąd I instancji trafnie uznał, iż ten ostatni przepis jest odpowiednikiem art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wezwanie skarżącej do usunięcia braków formalnych wniosku wynikających ze ściśle określonych przepisów nie zmierzało do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. W konsekwencji pozostawienie wniosku bez rozpoznania wobec jego nieuzupełnienia w zakreślonym terminie nie może być uznane za postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, ani też za postanowienie kończące postępowanie (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), skoro jurysdykcyjne postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte. Podkreślić należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości pogląd, że pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji ani postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94 − ONSA 1997 r., nr 3, poz. 114 oraz wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2000 r., I SAB 133/99 − Lex nr 55296). Pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie jest też aktem lub czynnością o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ten akt nie ustala bowiem ani nie odmawia ustalenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, skarżąca nie jest też pozbawiona możliwości kontroli sądowej czynności organu administracji publicznej, który − jej zdaniem − pozbawił ją możliwości dofinansowania projektu zgodnie ze złożonym wnioskiem. W każdym bowiem wypadku, gdy organ "pozostawia podanie (wniosek) bez rozpoznania (art. 64 § 1 i § 2 k.p.a.) osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa na skutek zaniechania wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania) przysługuje − na ogólnych zasadach − skarga na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., która powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 37 § 1 k.p.a. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.