II GSK 503/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Po 850/21 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 listopada 2020 r. nr BP.501.1328.2020.1091.ML6.10215 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Po 850/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. S. (skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 listopada 2020 r. nr BP.501.1328.2020.1091.ML6.10215 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynikają następujące ustalenia faktyczne. Dnia 11 lipca 2019 r. przy ul. P. w K. kontroli został poddany samochód Ford o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował P.K. Pojazd został zatrzymany przez funkcjonariuszy Policji którzy przekazali prowadzenie dalszych czynności kontrolnych funkcjonariuszom WITD w Krakowie. W czasie kontroli ustalono, iż firma [...] Sp z o.o. wykonywała pojazdem krajowy zarobkowy transport drogowy na podstawie licencji wydanej przez Urząd Miasta K. nr [...]. Pojazdem w czasie zatrzymania do kontroli przewożono kobietę z dzieckiem z ul. P. w K. na miejsce przeprowadzenia kontroli. Kierowca nie okazał w trakcie kontroli wymaganego wypisu z licencji, ani ważnych na dzień kontroli badań lekarskich i psychologicznych potwierdzających spełnienie wymaganych ustawą warunków. Powiązanie pasażera z przewoźnikiem miało miejsce za pomocą aplikacji [...]. Decyzją z dnia 9 września 2019 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 92a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm., dalej: "u.t.d.") oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 2.500,00 zł. Decyzją z dnia 18 listopada 2019 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił w całości decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 września 2019 r. i przekazał ją organowi I instancji celem ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę na naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym z uwagi na kierowanie pism procesowych do skarżącego w miejscu pracy, przez co nie odebrał on żadnego z nich. Decyzją z dnia 25 czerwca 2020 r., Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d. oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr: WITD.DI.P.VI0205/196/19 z dnia 11 lipca 2019 r. nałożył karę pieniężną na skarżącego w wysokości: 2.500,00 zł. Decyzją z dnia 10 listopada 2020 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dlej: "k.p.a."), art. 4 pkt 22, art. 39a ust. 1 pkt 3, art. 39j ust. 1 - 4, art. 39k, art. 39m, art. 87, art. 92a ust. 2, 4 i 8 u.t.d., lp. 1.2, lp. 4.2, lp. 4.3 załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 czerwca 2020 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 2.500 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że w dniu 11 lipca 2019 r. kierowca wykonywał w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy przewóz drogowy, pomimo braku wymaganego orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Kierujący nie okazał wypisu z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym tylko kserokopię z licencji nr [...] wydaną dla przedsiębiorcy realizującego przewóz, co zostało potwierdzone również przez kierowcę podczas przesłuchania. Organ II instancji podniósł, że bezsporne jest również, że zarządzającym transportem w ww. przedsiębiorstwie był skarżący. W konsekwencji, będąc osobą zarządzającą w przedsiębiorstwie skarżący był zobowiązany do przestrzegania przepisów i bieżącej kontroli posiadanych przez kierowcę uprawnień i wobec niedopełnienia tych obowiązków, zasadne było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie lp. 4.2 i lp. 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. Organ nie zgodził się z argumentacją skarżącego, że obowiązek kierowania na badania zdrowotne i psychologicznie jest adresowany wyłącznie do przedsiębiorców zatrudniających kierowców na podstawie umowy o pracę, wyjaśniając, że zatrudnienie jest pojęciem szerszym niż pojęcie umowy o pracę. Decydujące znaczenie ma sam fakt świadczenia usług lub pracy na rzecz podmiotu wykonującego przewozy drogowe, co wynika wprost z art. 39m u.t.d. Co więcej, z umowy zlecenia okazanej podczas kontroli wynika, że zleceniodawca zobowiązał kierowcę do złożenia oświadczenia, czy posiada wymagane kwalifikacje do wykonywania usługi kierowania pojazdami w sposób profesjonalny z uwzględnieniem przepisów prawa. Oznacza to, że umowa odnosiła się do obowiązków w zakresie badań lekarskich i psychologicznych, których skarżący powinien dopilnować. Organ odwoławczy stwierdził również, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera również żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania przepisu art. 92c u.t.d. Skargę na opisaną wyżej decyzję złożył skarżący. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skarga skarżącego nie podważa zgodności z prawem tej decyzji. Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie bezsporne jest, że dnia 11 lipca 2019 r. kierowca przewoził pasażerkę z dzieckiem. W toku kontroli stwierdzono, że kierowca nie posiada ważnych na dzień kontroli orzeczeń o braku przeciwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Z niekwestionowanych zeznań kierowcy wynikało, że wykonywał on przewóz w imieniu przedsiębiorcy. Kierowca okazał do kontroli jedynie kserokopię wypisu z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym udzielonej przedsiębiorcy [...] spółka z o.o. z ograniczoną odpowiedzialnością. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że osobą zarządzającą transportem w przedsiębiorstwie jest skarżący. W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo przyjęły, że to na przedsiębiorcy, a w rozpoznawanej sprawie - na osobie zarządzającej transportem w przedsiębiorstwie spoczywała odpowiedzialność za zabezpieczenie spełnienia wymogów w zakresie przewozu osób, w tym wymagań dotyczących kierowców, niezależnie od formy ich zatrudnienia. Zdaniem Sądu I instancji, nie sposób przyjąć, że obowiązki związane z kierowaniem kierowców na badania lekarskie i psychologiczne w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym spoczywają wyłącznie na przedsiębiorcach zatrudniających kierowców na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (k.p.) i tym samym nie ma podstaw prawnych do nałożenia na przewoźnika niezatrudniającego kierowcy na podstawie umowy o pracę obowiązku skierowania go na badania lekarskie i psychologiczne. Sąd I instancji podniósł, że odwołanie się w przepisie art. 39j ust. 2 u.t.d. do przepisów kodeksu pracy wskazuje jedynie na zakres i zasady wykonywania badań lekarskich kierowców, z zastrzeżeniem w ust. 3 art. 39j u.t.d. W rozpoznawanej sprawie jednoznacznie ustalono, że kierowca wykonywał przewóz pasażera w imieniu przedsiębiorcy i na jego rzecz. W ocenie Sądu I instancji, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie niewystarczającego wyjaśnienia okoliczności związanych z formą prawną zatrudnienia kierowcy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organu odwoławczego. Skarżący wniósł także o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego w postaci: 1) niewłaściwego zastosowania naruszenie art. 39a ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z 39l ust. 1 pkt 1 b u.t.d. poprzez wskazanie błędnego adresata decyzji i nałożenie kary pieniężnej na osobę zarządzającą transportem w firmie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K., podczas gdy kierowca nie był zatrudniony na podstawie stosunku pracy w w/w firmie, a więc brak jest podstaw do tego, aby wymagać od skarżącego by wyposażał takiego kierowcę w zaświadczenie lekarskie oraz psychologiczne o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz w wypis z licencji; 2) niewłaściwego zastosowanie art. 92 a ust 2 i 8 u.t.d. w zw. z lp. 1.2 załącznika nr 4 do ustawy, poprzez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za niewyposażanie kierowcy w wypis licencji wspólnotowej, w sytuacji, w której istotą zarzutu formułowanego przez organ było niewyposażenie kierowcy w wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym; 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisów art. 7, 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności: a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie na jakiej podstawie (stosunek pracy czy stosunek cywilnoprawny) kontrolowany kierowca współpracował z firmą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K.; b) poczynienie ustaleń niemających żadnego oparcia w materiale dowodowym sprawy w zakresie tego, że zatrzymany kierowca zatrudniony był na podstawie stosunku pracy, podczas, gdy kierowca ten nie był pracownikiem kontrolowanego przedsiębiorcy. Odpowiadając na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. Skutkuje to ograniczeniem zakresu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, rozumianych jako skonkretyzowane podstawy kasacyjne, w odniesieniu do tej części kwestionowanego orzeczenia, która została objęta zakresem zaskarżenia. Stosownie do treści z art. 174 p.p.s.a. podstawy skargi kasacyjnej mogą zostać oparte na zarzutach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, po dokonaniu weryfikacji sformułowanych w przedmiotowej skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa, stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, co skutkowało oddaleniem wniesionego środka zaskarżenia. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i postępowania administracyjnego w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - niezależnie od wadliwości formalnej ich sformułowania - są oczywiście bezzasadne. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej kontrolowane organy dokonały szczegółowych i wyczerpujących ustaleń faktycznych na tle okoliczności związanych z podstawą wykonywania czynności przewozowych przez poddanego kontroli kierowcę, co zostało prawidłowo ocenione przez Sąd Wojewódzki. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz akt sprawy, zatrzymany kierowca wykonywał czynności usługowe na rzecz przedsiębiorcy na podstawie umowy zlecenia, powyższa umowa nie stanowiła podstawy do nawiązania stosunku pracy (nie była więc umową o pracę). Sąd I instancji trafnie stwierdził, że zawarte w art. 39j ust. 2 u.t.d. odesłanie do przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy ma na celu wyznaczenie zakresu i zasad wykonywania badań lekarskich kierowców, o których mowa w art. 39j ust. 1 u.t.d., nie przesądzając o statusie rodzajowym stosunku prawnego, w ramach którego kierowca wykonuje przewóz drogowy. Jest bowiem oczywiste, że obowiązki przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy w zakresie kierowania kierowców na szkolenia okresowe oraz badania lekarskie i psychologiczne oraz pokrywania kosztów badań lekarskich i psychologicznych są niezależne od podstawy prawnej zlecania czynności przewozowych. Wniosek powyższy jednoznacznie potwierdzają m.in. przepisy art. 5c ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d. oraz art. 8 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 5b ust. 1 i 2 u.t.d., które odnoszą określone warunki materialne i formalne udzielenia licencji na podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym lub pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zarówno do przedsiębiorcy osobiście wykonującego przewóz, jak i do zatrudnionych przez niego kierowców (bez określenia rodzaju podstawy prawnej zatrudnienia) oraz do osób niezatrudnionych, lecz wykonujących osobiście przewóz na jego rzecz. Dopełnieniem tej regulacji jest treść przepisów art. 39j ust. 1, art. 39k ust. 1 oraz art. 39m w zw. z art. 39j ust. 1 i art. 39k ust. 1 u.t.d., które ustanawiają generalny obowiązek poddania kierowców wykonujących przewóz drogowy odpowiednim badaniom lekarskim i psychologicznym, niezależnie od podstawy prawnej wykonywania tych czynności, w tym także kierowców, którzy wykonują je w warunkach tzw. samozatrudnienia lub faktycznego wykonywania określonych zadań przewozowych. Pozbawiony w stopniu oczywistym usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 39a ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z 39l ust. 1 pkt 1 b u.t.d. w zakresie uznania skarżącego jako adresata decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, podczas gdy "kierowca nie był zatrudniony na podstawie stosunku pracy w w/w firmie". Kara pieniężna została nałożona na skarżącego jako osobę zarządzającą transportem w rozumieniu art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz.Urz. UE L 300 z 14.11.2009, str. 51, ze zm.), na podstawie art. 92a ust. 2 w zw. z art. 92a ust. 8 u.t.d. w zw. z poz. 4.2. i 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d. Fakt pełnienia ww. funkcji przez skarżącego w powyższym zakresie u przedsiębiorcy, z którego działalnością wiąże się sporny przewóz drogowy, nie budzi wątpliwości. Nie znajduje również żadnego uzasadnienia poddane już negatywnej ocenie twierdzenie skargi kasacyjnej, że odpowiedzialność, o której mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d., w zakresie naruszeń opisanych pod poz. 4.2. i 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d., jest uzależniona od wykazania, że kierowca, co do którego nie dopełniono obowiązku, o którym mowa w art. 39l ust. 1 pkt 1 lit. b) u.t.d., jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę. Odnosząc się do drugiej grupy zarzutów naruszenia prawa materialnego, a mianowicie dotyczących niewłaściwego zastosowanie art. 92a ust 2 i 8 u.t.d. w zw. z Ip. 1.2 załącznika nr 4 do ustawy, poprzez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za niewyposażanie kierowcy w wypis licencji wspólnotowej, w sytuacji, w której istotą zarzutu formułowanego przez organ było niewyposażenie kierowcy w wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, zauważyć przede wszystkim wypada, że zarzuty w tym zakresie nie były podnoszone przez stronę w skardze do Sądu I instancji. Z orzecznictwa NSA wynika, że w przypadku niepowołania w skardze do WSA zarzutów materialnoprawnych należy dla skuteczności skargi kasacyjnej powołać je jako naruszone wraz ze wskazaniem art. 134 § 1 p.p.s.a., czego w skardze kasacyjnej zabrakło. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że treść przepisów art. 183 § 1 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. sprawia, iż w sytuacji, gdy z powodu braku w skardze stosownych zarzutów Sąd I instancji pominął w swych ocenach kwestię naruszenia określonych przepisów prawa materialnego można do niej wrócić w postępowaniu przed sądem kasacyjnym tylko wtedy, gdy zarzut uchybienia tych pominiętych przepisów połączony zostanie z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W przeciwnym razie sąd kasacyjny, jakim jest sąd administracyjny II instancji, nie ma procesowego dojścia do tych zarzutów (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2006 r., sygn. akt I FSK 255/06, LEX nr 317744, wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1647/07, LEX nr 519173, wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 97/08, LEX nr 521952, wyrok NSA z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt I GSK 75/14, LEX nr 2091076, wyrok NSA z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt I GSK 394/14, LEX nr 1800458, wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt I GSK 155/15, LEX nr 317744). Treść omawianej podstawy kasacyjnej jednoznacznie dowodzi braku powołania jako naruszonego art. 134 § 1 p.p.s.a. Dlatego też zarzut ten w zaistniałych okolicznościach sprawy należało uznać za nieskuteczny. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. ----------------------- 2