II GSK 509/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. "G." C. W. Spółki jawnej z siedzibą w T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 127/12 w sprawie ze skargi P. "G." C. W. Spółki jawnej z siedzibą w T. na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 13 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 127/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy pozostawił bez rozpatrzenia skargę P. "G." C. W. Spółki jawnej z siedzibą w T. na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej, a także zwrócił skarżącej równowartość uiszczonego wpisu od skargi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, złożona przez spółkę skarga była niekompletna, bowiem skarżąca nie dołączyła do niej informacji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. (nr WPO.[...]) o ocenie projektu, w stosunku do której strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozpoznany następnie w zaskarżonej informacji z dnia [...] stycznia 2012 r. Skarga niekompletna w rozumieniu art. 30c ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, ze zm.; dalej powoływana jako "u.z.p.p.r.") podlegała zatem pozostawieniu bez rozpatrzenia, stosownie do treści art. 30c ust. 5 pkt 2 powołanej ustawy. W skardze kasacyjnej P. "G." C. W. Spółka jawna zaskarżyła postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości i wniosła o jego uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego, to jest: 1. art. 30c ust. 2 i ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. poprzez niezastosowanie polegające na pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia, w sytuacji gdy strona skarżąca spełniła wszystkie wymogi ustawowe i wniosła komplet dokumentacji w sprawie umożliwiający rozpoznanie przedmiotowej sprawy i ustalenie, czy ocena wniosku została dokonana z naruszeniem prawa, zaś ewentualne wszelkie wątpliwości winny być rozstrzygane na korzyść skarżącego celem udzielenia ochrony beneficjentowi, 2. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną wykładnię powodującą naruszenie zasady prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy i prawa do sądu, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny miał komplet dokumentów w sprawie wraz z dokumentami, których jak stwierdził nie dołączyła strona skarżąca; II. naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1. art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że strona skarżąca nie dołączyła do skargi kompletnej dokumentacji w sprawie, albowiem przy skardze brak było dokumentów w postaci informacji o ocenie projektu, od której złożony został wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji gdy strona skarżąca przedstawiła kompletną dokumentację w sprawie obejmującą zwłaszcza informację o ocenie projektu, 2. art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że wniesiona skarga jest niekompletna, gdyż nie zawierała informacji o ocenie projektu, od której złożony został wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji gdy taki wniosek znajdował się w aktach sprawy złożonych w sądzie przez stronę skarżącą. Uzasadniając podniesione zarzuty, strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że informacja Zarządu Województwa z dnia [...] grudnia 2011 r. została dołączona podczas składania skargi do Sądu pierwszej instancji. Współwłaściciel spółki B. W. osobiście zawiózł skargę wraz z całą dokumentacją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Składając w Sądzie powyższe dokumenty poprosił o potwierdzenie tego faktu na piśmie z dnia 7 lutego 2012 r., w którego treści jako załącznik nr 9 wskazano pismo z dnia [...] grudnia 2011 r. o numerze WPO.[...]. Pracownik biura podawczego Sądu poświadczył złożenie tego pisma poprzez przybicie pieczątki. Przed dokonaniem tej czynności pracownik biura podawczego otwierał każdy z segregatorów i sprawdzał ich zawartość. Być może wskutek tej czynności doszło do przełożenia brakującego dokumentu do innej koszulki tego segregatora, co w konsekwencji przesądziło o niemożności znalezienia tego dokumentu przez sędziego sprawozdawcę. Autor skargi kasacyjnej wskazał ponadto, że skarżąca odnalazła wspomnianą informację z dnia [...] grudnia 2011 r. w czerwonym segregatorze, który otrzymała od Sądu wraz z postanowieniem o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Strona wnosząca skargę kasacyjną oparła złożony środek odwoławczy na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a."). Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny strona wyznaczyła zarzucając naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 30c ust. 2 i ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, przy czym naruszenie tych przepisów miało się sprowadzać do bezpodstawnego uznania skargi za niekompletną i pozostawienia jej bez rozpatrzenia, w sytuacji gdy strona dołączyła do skargi kompletną dokumentację, w tym niedostrzeżoną przez Sąd pierwszej instancji informację Zarządu Województwa z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie oceny projektu. Zgodnie z art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r. skarga do sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego. Skarga ta jest wnoszona bezpośrednio do sądu wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Z kolei zgodnie z art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Uregulowanie zawarte w powołanym wyżej art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. znacząco modyfikuje - w stosunku do postanowień p.p.s.a. - tryb wnoszenia skargi. Przede wszystkim to wnioskodawca jest zobowiązany do dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji sprawy, podczas gdy w procedurze "zwykłej", zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., to do organu należy dostarczenie sądowi skargi wraz z kompletem akt sprawy. Na stronę został zatem nałożony obowiązek dostarczenia sądowi materiałów koniecznych do rozpatrzenia skargi, to jest do skontrolowania, czy ocena projektu była przeprowadzona zgodnie z prawem. Omawiany art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. ma również odpowiednie zastosowanie (na mocy art. 30d ust. 1 zd. 2 u.z.p.p.r.) w przypadku wnoszenia skargi kasacyjnej. Aby strona mogła dołączyć kompletną dokumentację do skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji musi zatem te dokumenty stronie zwrócić. Skutkuje to tym, że po wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie (także orzeczenia o charakterze formalnym, jak pozostawienie skargi bez rozpatrzenia) dokumenty stanowiące podstawę dokonanej przez Sąd oceny przestają być częścią akt sprawy sądowej. Wskazany "obieg" dokumentacji niezwykle utrudnia przeprowadzenie kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji. Trudność ta najpełniej uwidacznia się zwłaszcza w przypadku takim, jak w sprawie niniejszej – gdy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w przedłożonej dokumentacji nie było jednego z niezbędnych dokumentów, zaś w skardze kasacyjnej strona twierdzi, że dokument ten znajdował się wśród pism złożonych wraz ze skargą. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd pierwszej instancji nie stwierdził wśród dołączonej przez skarżącą dokumentacji pisma z dnia [...] grudnia 2011 r., nr WPO.[...], będącego informacją w przedmiocie oceny projektu. Jak już wspomniano, Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując kontroli instancyjnej tego stanowiska WSA, dysponuje jedynie dokumentacją przedstawioną przez samą skarżącą wraz ze skargą kasacyjną, przy czym nie ma żadnej pewności, czy wszystkie te dokumenty znajdowały się w dyspozycji Sądu pierwszej instancji w momencie wydawania zaskarżonego postanowienia o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia. W takiej sytuacji specyfika uregulowania postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach dotyczących rozdziału środków z budżetu UE w ramach polityki rozwoju, zwłaszcza w zakresie przedstawiania przez stronę skarżącą "kompletnej dokumentacji", wskazuje, że to po stronie podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną leży cały ciężar udowodnienia, że wśród dokumentów złożonych wraz ze skargą znajdowała się sporna informacja z dnia [...] grudnia 2011 r. W sprawie niniejszej zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego była zatem ocena, czy przedstawione przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną dokumenty oraz podniesione argumenty wskazują, że wśród dokumentacji złożonej wraz ze skargą do Sądu pierwszej instancji znajdowała się informacja Zarządu Województwa z dnia [...] grudnia 2011 r. i w konsekwencji - czy były podstawy do pozostawienia skargi bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Podkreślenia przy tym wymaga, że w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (którym zgodnie z art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczpospolita Polska) konieczne jest wykładanie i stosowanie przepisów regulujących postępowanie sądowe w sposób zapewniający realizację zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności). Przepisy regulujące instytucję pozostawienia skargi bez rozpatrzenia muszą być zatem interpretowane ściśle, gdyż jej zastosowanie pozbawia stronę możliwości sądowej kontroli kwestionowanego przez nią rozstrzygnięcia. Strona skarżąca nie może być narażona na to, aby jakakolwiek niejasność była interpretowana na jej niekorzyść i pozbawiała ją prawa do sądowej kontroli jej skargi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej oraz dołączony na jej poparcie dokument z dnia 7 lutego 2012 r. o nazwie "Potwierdzenie złożenia skargi na informację Marszałka Województwa [...] wraz z załącznikiem", a także zawartość akt sądowych WSA znacząco uprawdopodabniają, że strona dołączyła do skargi sporną informację z dnia [...] grudnia 2011 r. Na wspomnianym potwierdzeniu złożenia skargi znajduje się pieczęć Biura Podawczego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z oznaczeniem "wpł. dnia 07.02.2012". W treści tegoż potwierdzenia, po wyrazie "Załącznik", zawarto wyliczenie 11 dokumentów. W punkcie 9-tym tego wyliczenia wskazano "oryginał pisma WPO.[...] informującego o pozytywnej ocenie merytorycznej". Treść złożonej wraz ze skargą kasacyjną spornej informacji Zarządu Województwa z dnia [...] grudnia 2011 r. opatrzonej numerem "WPO.[...]" wskazuje, że pismo to informuje o pozytywnej ocenie projektu złożonego przez skarżącą spółkę. W tej sytuacji są podstawy do postawienia tezy, że dokument wymieniony w punkcie 9 "Potwierdzenia złożenia skargi na informację Marszałka Województwa [...] wraz z załącznikiem" to sporna informacja Zarządu Województwa z dnia [...] grudnia 2011 r., zaś przybicie na wspomnianym potwierdzeniu pieczęci Biura Podawczego WSA w Bydgoszczy pozwala na stwierdzenie, że dokumenty wymienione w tym piśmie (a więc i sporna informacja) znajdowały się wśród dokumentacji złożonej wraz ze skargą. Przeciwko prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji o niezłożeniu przez skarżącą informacji z dnia [...] grudnia 2011 r. pośrednio przemawia również zawartość akt sądowych WSA. Z prezentaty Biura Podawczego WSA w Bydgoszczy znajdującej się na pierwszej stronie skargi (k. 2 akt WSA) wynika, że wraz ze skargą złożono trzy segregatory akt. Natomiast ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przez skarżącą odpisu zaskarżonego postanowienia wynika, że wraz z tym orzeczeniem zwrócono skarżącej pięć segregatorów akt (vide kopia ZPO – k. 17 akt NSA i oryginał ZPO w aktach WSA). Z treści akt WSA nie wynika natomiast, by w toku postępowania sądowego po złożeniu skargi strona skarżąca przekazała do WSA jakieś dodatkowe dwa segregatory z aktami sprawy. Ta nieścisłość czyni prawdopodobnym zawarte w skardze kasacyjnej stanowisko, że Sąd pierwszej instancji mógł nie dostrzec wśród złożonej dokumentacji spornej informacji z dnia [...] grudnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny raz jeszcze podkreśla, że specyfika "obiegu" dokumentacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach dotyczących rozdziału środków unijnych na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju często uniemożliwia niewątpliwe i w pełni wiarygodne wykazanie w postępowaniu kasacyjnym pełnej zawartości dokumentacji składanej wraz ze skargą do WSA. Jeśli jednak w skardze kasacyjnej strona znacząco uprawdopodobni, że dołączyła do skargi dokumenty, których niedostrzeżenie przez sąd pierwszej instancji skutkowało pozostawieniem skargi bez rozpatrzenia, to Naczelny Sąd Administracyjny - mimo istniejących wątpliwości - zobligowany jest do zastosowania takiej wykładni prawa, która zapobieże pozbawieniu strony skarżącej prawa do sądu, wynikającego w szczególności z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skarżąca przedstawiła dokument, który wskazuje na złożenie wraz ze skargą spornej informacji z dnia [...] grudnia 2011 r., zaś nieścisłości co do ilości segregatorów akt, którymi dysponował Sąd pierwszej instancji pośrednio uwiarygodniają argumentację skargi kasacyjnej o możliwym niedostrzeżeniu przez Sąd spornego dokumentu, który to dokument jednak w złożonych przez stronę aktach się znajdował. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pozostawiając skargę bez rozpatrzenia Sąd pierwszej instancji naruszył art. 30c ust. 5 pkt 2 w związku z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., co z kolei skutkowało naruszeniem art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Z podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w trybie określonym w art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 30e u.z.p.p.r. PG