II GSK 5193/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 272/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzje Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...],[...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 272/16, oddalił sprawy ze skarg [...] na decyzje Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] oraz nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. I W dniu [...] września 2012 r. oraz w dniu [...] listopada 2012 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego w [...] przeprowadzili kontrole w lokalu [...] przy ul. [...] w [...] w zakresie przestrzegania przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm. - dalej: u.g.h.). Ze sporządzonego w trakcie kontroli dniu [...] września 2012 r. protokołu wynikało, że w lokalu tym stwierdzono włączone i gotowe do gry trzy automaty do gier Hot Spot o numerach: [...]. Natomiast ze sporządzonego w trakcie kontroli dniu [...] listopada 2012 r. protokołu wynikało, że w lokalu tym stwierdzono włączone i gotowe do gry dwa automaty do gier Hot Spot o numerach: [...]. Do kontrolowanego lokalu tytuł prawny posiadał [...] (dalej: strona, skarżący). Natomiast właścicielem urządzeń była [...], która zawarła ze skarżącym, umowy umożliwiające funkcjonowanie spornych automatów w tym lokalu. Przeprowadzone przez funkcjonariuszy celnych eksperymenty dowiodły, że gry na ww. automatach spełniają kryteria wymienione w art. 2 ust. 5 u.g.h. Decyzjami z dnia [...] lipca 2015 r. i [...] lipca 2015 r. Naczelnik Urzędu Celnego w [...] - działając na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2, art. 90 i art. 91 u.g.h. - wymierzył stronie kary pieniężne odpowiednio w wysokości 24.000 zł (decyzja z dnia [...] lipca 2015 r.) oraz 36.000 zł (decyzja z dnia [...] lipca 2015 r.) za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. Według organu I instancji urządzającym gry na automatach poza kasynem był oprócz właściciela automatów także skarżący, który nie dysponował koncesją ani zezwoleniem na prowadzenie omawianej działalności regulowanej. Skarżący stworzył odpowiednie warunki, aby nielegalne gry na automatach w ogóle mogły być prowadzone. Bezspornym jest, że bez wynajęcia powierzchni w skontrolowanym lokalu oraz bez zapewnienia energii elektrycznej nielegalne gry hazardowe nie mogłyby się odbywać. Dlatego zdaniem organu I instancji, działanie to stanowiło naruszenie przepisów u.g.h. Okoliczności te stanowiły podstawę do wymierzenia kar pieniężnych w postępowaniu administracyjnym. Decyzjami z dnia [...] grudnia 2015 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji zarówno w zakresie ustaleń faktycznych, jak i co do stanu prawnego, znajdującego zastosowanie w sprawie. Powołując się na art. 2 ust. 3 u.g.h., że grami na automatach są gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych, o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których gra zawiera element losowości, organ stwierdził, iż kontrolowane automaty służyły do urządzania gier hazardowych w rozumieniu u.g.h. W wyniku analizy zgromadzonych w sprawie dowodów, Dyrektor Izby Celnej w [...] doszedł do przekonania, że eksperymenty przeprowadzone na spornych urządzeniach dostatecznie potwierdziły fakt losowego charakteru dostępnych gier. Oczywistym jest również, iż gry na automatach urządzane była poza kasynem gry, bowiem kontrolowany lokal nie posiada takiego statusu. Zaistnienie dwóch wskazanych przesłanek jest w ocenie organu bezsporne. Zdaniem organu odwoławczego niezasadne jest twierdzenie odwołującego, iż nie może on zostać uznany za urządzającego gry w rozumieniu przepisów u.g.h. Dyrektor Izby Celnej w [...] stwierdził, że "urządzającym gry na automatach poza kasynem gry" w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest każdy podmiot, zaangażowany w udostępnianie automatu, zarządzanie nim lub czerpanie z tego procederu korzyści. Bez znaczenia dla sprawy jest kwestia własności automatu, albowiem każdy, kto spełnia omówione powyżej przesłanki, może być uznany za urządzającego gry na automatach, a zatem nie tylko ich właściciel. Bez wątpienia w zakreślonych ramach mieści się również działalność polegająca na umożliwianiu w wynajmowanej przez siebie powierzchni lokalu, rozgrywania gier na automatach, które zgodnie z u.g.h. mogły być urządzane wyłącznie w kasynach. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącego o technicznym charakterze regulacji u.g.h., skutkującym obowiązkiem ich notyfikacji Komisji Europejskiej. Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że na dzień wydania rozstrzygnięcia - u.g.h. jako całość ma walor powszechnie obowiązującego prawa, skutkiem czego organ, nakładając przedmiotowe kary pieniężne za naruszenie regulacji tej ustawy, działał na podstawie i w granicach prawa. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 12 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi strony. Według Sądu I instancji zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że w dniu przeprowadzonych kontroli automaty objęty niniejszym postępowaniem nie spełniały ustawowej definicji automatów do gier o niskich wygranych. W trakcie czynności kontrolnych ustalono także, że skarżący nie posiada zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. Przeprowadzone przez funkcjonariuszy eksperymenty potwierdziły, że gry oferowane na spornych urządzeniach są grami na automatach w rozumieniu u.g.h. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów wedle którego w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. urządzającym gry na automatach poza kasynem gry jest każdy, kto naruszenia dokonał. Oznacza to, że każdy podmiot - osoba fizyczna lub prawna, albo inna jednostka organizacyjna urządzający gry na automatach poprzez ich udostępnienie, zarządzający nimi lub pobierający korzyści z tej działalności, może być uznany za adresata decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Zdaniem WSA niewątpliwie skarżący udostępniał lokal do gry. Z przedstawionych umów najmu bezsprzecznie wynika, że skarżący stworzył odpowiednie warunki, aby nielegalne gry na automatach mogły być prowadzone. Z treści umów z dnia [...] października 2012 r. wynika, że zostały one zawarte pomiędzy [...] – właścicielem automatów do gry, a skarżącym – wynajmującym w celu urządzania i prowadzenia gier na automatach zręcznościowych. W § 3 wyżej powołanych umów znajduje się zapis, że wynajmujący zobowiązany jest do podłączenia urządzeń do instalacji elektrycznej oraz umożliwienia klientom lokalu i gościom swobodnego dostępu do automatów. Z § 4 wynika, że najemca był zobowiązany do uiszczenia wynajmującemu czynszu w wysokości 300 zł kwartalnie. W związku z tym bez udziału skarżącego, a także dokonywanych przez niego czynności m.in. dostarczaniu energii elektrycznej, nielegalne gry hazardowe nie odbywałyby się w kontrolowanym lokalu. Natomiast z relacji pracownika lokalu [...] wynika, że dziennie na automatach gra około 4- 5 osób. Automaty są już włączone w momencie jej przyjścia do pracy. Następnie powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16 Sąd I instancji stwierdził, że będące podstawą wydania decyzji przepisy prawa materialnego nie mają charakteru przepisów technicznych i mogą być stosowane, pomimo braku ich notyfikacji Komisji Europejskiej. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie zaktualizowała się żadna z przesłanek uwzględnienia skargi, o których mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej: p.p.s.a.). II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art.188 p.p.s.a. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy - brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze przez stronę skarżącą; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej było sprzeczne z przepisami prawa; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa; 5) art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 oraz art. 90 ust. 1 u.g.h. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i wymierzenie kary pieniężnej, pomimo że stan faktyczny w odniesieniu do skarżącego nie spełnia przesłanek jego zastosowania; 6) art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 4 u.g.h. polegające na nałożeniu kary pieniężnej na osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, w sytuacji gdy karę pieniężną za urządzanie gry można orzec jedynie wobec podmiotu, który może takie gry prowadzić czyli spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej, podczas gdy wobec osoby fizycznej art. 89 u.g.h. nie ma zastosowania, a co najwyżej można stosować przepis art. 107 § 1 kks. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej jest o tyle istotne, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że istotą postępowania ze skargi kasacyjnej nie jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się ono do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Podważając zgodność z prawem zaskarżonego wyroku skarżący w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, podniesionych w pkt 1-4 petitum skargi kasacyjnej, zmierzał do wykazania, że Sąd I instancji naruszył: art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy, tj. brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze przez stronę skarżącą, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżącego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej było sprzeczne z przepisami prawa. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, nietrafny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy, tj. nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w skargach. Analiza akt sprawy i zaskarżonego orzeczenia prowadzą do wniosku, że WSA odniósł się do postawionych w skargach zarzutów. Sąd I instancji bowiem prawidłowo odczytał, że zarzuty skarg dotyczyły kwestii zakazu podwójnego karania, skutków braku notyfikacji przepisów u.g.h. i niedopuszczalności nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 89 u.g.h. na osobę fizyczną i te zagadnienia uczynił przedmiotem rozważań. Wobec tego zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie znajduje uzasadnienia. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter proceduralny i reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie albo gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt. II FPS 8/09; także wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt. II FSK 568/08). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1096/13). W świetle powyższego, podniesiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku, a także w sposób wyczerpujący wyjaśnił, dlaczego uznał, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu. Nie mogły również zostać uwzględnione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Należy bowiem wyjaśnić, że przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Artykuł 145 p.p.s.a, jak również art. 146-151 p.p.s.a., określają sposób rozstrzygnięcia sprawy i są to tzw. przepisy wynikowe, dlatego, podnosząc naruszenie któregoś z nich, autor skargi kasacyjnej powinien powiązać je z konkretnymi przepisami, którym uchybił organ administracji, a których to naruszeń nie wziął pod uwagę Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Takie zarzuty sformułowane nie zostały, wobec tego zarzuty z punktów 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione. W konsekwencji należy uznać, że stan faktyczny ustalony przez organy i przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania nie został skutecznie zakwestionowany. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 oraz art. 90 ust. 1 u.g.h., podniesiony w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej w ramach tak postawionych zarzutów podnosi, że na podstawie art. 89 u.g.h. nie można nakładać kary pieniężnej na osobę fizyczną, która została już ukarana karą grzywny w postępowaniu karnoskarbowym, a zatem niedopuszczalne jest dwukrotne stosowanie sankcji finansowych za ten sam czyn. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że postępowanie o przestępstwo karnoskarbowe z art. 107 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2017 r., poz. 2226; dalej: k.k.s.) i postępowanie administracyjne, prowadzone z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, są odrębnymi sprawami, których wyniki nie zależą od siebie nawzajem. Zakończenie jednego z tych postępowań nie wyklucza wszczęcia i prowadzenia drugiego z nich (por. np. wyrok NSA z 3 lipca 2018 r., sygn. akt II GSK 29/17). Zatem nie można się zgodzić ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że organy wydały decyzję w sprawie wcześniej zakończonej, ponieważ na skarżącego została już nałożona grzywna w postępowaniu karnoskarbowym. Natomiast za pomocą ww. zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie zwalczać - co próbuje czynić kasator - ustalonego przez organu stanu faktycznego, ani zarzucać organowi braku dowodów, czy niewłaściwej ich oceny przez w zakresie uznania przez organy skarżącego za urządzającego gry hazardowe, co zaakceptował Sąd I instancji. Można to jedynie czynić za pomocą zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., którego jednak nie postawił autor skargi kasacyjnej. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 4 u.g.h., zawarty w pkt 6 petitum skargi kasacyjnej mający polegać na nałożeniu kary pieniężnej na osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, w sytuacji gdy karę pieniężną za urządzanie gry można orzec jedynie wobec podmiotu, który może takie gry prowadzić czyli spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej – jak podnosi autor skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. ustawodawca operuje pojęciem "urządzającego gry". Przepis ten nie konkretyzuje podmiotu, do którego jest adresowany. Podmiotem, wobec którego może być egzekwowana odpowiedzialność, jest więc każdy (osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej), kto urządza grę na automatach w niedozwolonym do tego miejscu, a więc poza kasynem gry. Nie ma natomiast znaczenia to, czy podmiot ten legitymuje się koncesją na prowadzenie kasyna gry, a której - jak wynika z art. 6 ust. 4 u.g.h. - nie może uzyskać ani osoba fizyczna, ani jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, ani też osoba prawna niemająca formy spółki akcyjnej lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, które to spółki prawa handlowego, jako jedyne o koncesję taką mogą się ubiegać. Podkreślić należy, iż art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. wskazuje, iż karze pieniężnej podlega zachowanie, które narusza zasady dotyczące miejsca urządzania gier hazardowych na automatach, nie wskazuje natomiast, iż tej karze podlega zachowanie naruszające zasady dotyczące warunków, od spełnienia których w ogóle uzależnione jest rozpoczęcie, a następnie prowadzenie działalności polegającej na organizowaniu i urządzaniu gier hazardowych, w tym gier na automatach. Powyższe znajduje potwierdzenie w stanowisku wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 maja 2016 r. w sprawie o sygn. akt II GPS 1/16 stanowiącej w punkcie 2 jej sentencji, że urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Uchwałą tą skład orzekający jest związany mocą art. 269 § 1 p.p.s.a. Zatem biorąc pod uwagę niepodważony przez autora skargi kasacyjnej stan faktyczny sprawy oraz przeprowadzoną w sposób prawidłowy wykładnię przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie, Sąd I instancji zasadnie oddalił skargi i przyjął, że zostały spełnione przesłanki pociągnięcia adresata zaskarżonych decyzji do odpowiedzialności na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. i wymierzenia mu w związku z tym kar pieniężnych. Wobec powyższego, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.).