II GSK 524/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Andrzej Kisielewicz Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 25 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 476/14 w sprawie ze skargi K. Ł. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania dyplomu kapitana żeglugi wielkiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej na rzecz K. Ł. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 476/14 oddalił skargę K.Ł. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie odmowy wydania dyplomu kapitana żeglugi wielkiej. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: Dyrektor Urzędu Morskiego w S., decyzją z dnia [...] września 2013 r. działając na podstawie art. 71 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim (Dz. U. Nr 228, poz. 1368 ze zm.; dalej: ustawa o bezpieczeństwie morskim lub u.b.m.) oraz § 6 i § 32 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 7 sierpnia 2013 r. w sprawie wyszkolenia i kwalifikacji członków załóg statków morskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 937, dalej: rozporządzenie) odmówił skarżącemu wydania dyplomu kapitana żeglugi wielkiej na statkach o pojemności brutto 3000 i powyżej. Organ podał, że skarżący nie spełnia wszystkich wymaganych warunków formalnych określonych w § 32 rozporządzenia, nie posiada bowiem dyplomu starszego oficera na statkach o pojemności brutto 3000 i powyżej oraz nie udokumentował wymaganej, dodatkowej 6-miesięcznej praktyki pływania na stanowisku starszego oficera na morskich statkach handlowych o pojemności brutto 3000 i powyżej w żegludze międzynarodowej. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ w uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 149 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie morskim, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 lutego 2005 r. w sprawie wyszkolenia i kwalifikacji zawodowych marynarzy (Dz. U. Nr 47, poz. 445) utraciło moc dnia 26 lipca 2013 r. Zatem aktualnie szczegółowe wymagania kwalifikacyjne do zajmowania stanowisk na statkach morskich oraz warunki przyznawania dyplomów i świadectw określa rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 7 sierpnia 2013 r. w sprawie wyszkolenia i kwalifikacji członków załóg statków morskich. Rozporządzenie to przenosi na grunt polskiego prawa zmiany z Manili do załącznika Konwencji STCW, które weszły w życie w styczniu 2012 r. Minister zauważył, że skarżący podkreślał, iż rozpoczął i przeprowadził postępowanie kwalifikacyjne na dyplom kapitana żeglugi wielkiej na statkach o pojemności brutto 3000 i powyżej w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 lutego 2005 r., gdyż ukończył szkolenie oraz zdał egzamin na ten dyplom jeszcze w czasie obowiązywania tego rozporządzenia. Organ stwierdził, że ostatni z warunków niezbędnych - według ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2005r. - do uzyskania dyplomu kapitana żeglugi wielkiej na statkach o pojemności brutto 3000 i powyżej, tj. wymaganej praktyki pływania, skarżący spełnił w sierpniu 2013 r., kiedy rozporządzenie to już nie obowiązywało. Zgodnie natomiast z art. 61 k.p.a. w związku z art. 71 ustawy o bezpieczeństwie morskim, postępowanie kwalifikacyjne rozpoczyna się w momencie złożenia wniosku do dyrektora urzędu morskiego o przyznanie dokumentu kwalifikacyjnego i prowadzone jest przez administrację morską. Skoro skarżący wniosek o wydanie dyplomu kapitana żeglugi wielkiej na statkach o pojemności brutto 3000 i powyżej złożył w dniu 2 września 2013 r., a więc już w czasie obowiązywania rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 7 sierpnia 2013 r., które zmieniło warunki przyznawania dyplomu, o który wnioskował, nieprawdziwe jest twierdzenie jakoby rozpoczął i zakończył postępowanie kwalifikacyjne na gruncie obowiązywania poprzedniego prawa. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego odnośnie do braku przepisów przejściowych regulujących sytuację osób, które spełniały wymagania do uzyskania dokumentów kwalifikacyjnych na gruncie poprzednio obowiązującego prawa, Minister wskazał, że zgodnie z przepisem § 88 ust. 1 rozporządzenia, w sprawach o wydanie dokumentów kwalifikacyjnych wszczętych, lecz niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosować należy przepisy niniejszego rozporządzenia. Przepis ten jest zatem, w ocenie Ministra, gwarantem działania zgodnie z obowiązującym prawem i zapewnia równe traktowanie wszystkich marynarzy wnioskujących o dokumenty kwalifikacyjne. Na jego podstawie nie ma możliwości przyznania dokumentów kwalifikacyjnych niezgodnie z obowiązującym prawem w sytuacji, w której wnioski o ich wydanie złożone zostały na gruncie prawa, które utraciło moc. Powyższy przepis nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych, a zapewnia działanie zgodne z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, precyzowanym w art. 6 k.p.a. Minister podał, że nie stosuje się wprost wymagań określonych w Konwencji STCW, skoro istnieją przepisy wdrażające jej postanowienia do krajowego porządku prawnego. Nadto nie zgodził się z zarzutem skarżącego, że wymagania konieczne do uzyskania dyplomu kapitana żeglugi wielkiej na statkach o pojemności brutto 3000 i powyżej, stawiane w rozporządzeniu, naruszają art. VI ust. 1 Konwencji STCW, gdyż są wyższe niż wymagania określone prawidłem II/2 w związku z prawidłem II/1 załącznika Konwencji STCW. Podkreślił, że wymogi zawarte w rozporządzeniu czynią zadość art. 1 ust. 2 Konwencji STCW, który nakłada na strony tej Konwencji obowiązek "zapewnienia, aby pod względem bezpieczeństwa życia i mienia na morzu oraz ochrony środowiska morskiego marynarze na statkach posiadali odpowiednie kwalifikacje i byli zdolni wykonywać swoje obowiązki". W ocenie Ministra, w czasie postępowania w sprawie przyznania skarżącemu wnioskowanego przez niego dyplomu kapitana żeglugi wielkiej na statkach o pojemności brutto 3000 i powyżej, rzetelnie i w sposób wyczerpujący ustalono kwalifikacje, które on posiada, m.in. w oparciu o dane zgromadzone w systemie informatycznym, na podstawie którego wydawane są dokumenty marynarzy. Dysponowano również pełną informacją na temat dyplomów posiadanych przez skarżącego oraz charakteru deklarowanej przez niego praktyki morskiej. Minister nie zgodził się w związku z tym z twierdzeniem, że materiał dowodowy w sprawie przyznania skarżącemu dyplomu kapitana żeglugi wielkiej na statkach o pojemności brutto 3000 i powyżej został niewłaściwie zebrany. Nadto Minister wskazał, że zgodnie z § 2 pkt 11 rozporządzenia, dodatkowa praktyka pływania jest to okres pływania na statku morskim w charakterze członka załogi na stanowisku, do którego upoważnia dany dyplom lub świadectwo. Dodatkowa praktyka pływania naliczana jest po uzyskaniu dokumentu kwalifikacyjnego. W przypadku ubiegania się o dyplom kapitana żeglugi wielkiej na statkach o pojemności brutto 3000 i powyżej na podstawie § 32 pkt 2 rozporządzenia, dodatkowa praktyka pływania liczona jest od momentu uzyskania drugiego z dokumentów kwalifikacyjnych wymaganych przepisem. Minister zaznaczył, że skarżący posiada jedynie dyplom kapitana na statkach o pojemności brutto od 500 do 3000, zatem przedstawiona przez niego praktyka pływania w wymiarze 6 miesięcy i 12 dni na stanowisku kapitana na statkach o pojemności brutto (GT) poniżej 3000 nie może być uznana jako dodatkowa praktyka, o której mowa w § 32 pkt 2 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę K.Ł. na powyższą decyzję stwierdził, że w pierwszej kolejności należy udzielić odpowiedzi na pytanie, kiedy rozpoczyna się postępowanie kwalifikacyjne na dyplom kapitana żeglugi wielkiej na statkach o pojemności brutto 3000 i powyżej. Czy w chwili rozpoczęcia przez skarżącego procedur zmierzających do zgromadzenia wszystkich niezbędnych do otrzymania dyplomu dokumentów i ukończenia praktyk, czy w chwili złożenia stosownego wniosku do dyrektora urzędu morskiego o przyznanie dokumentu kwalifikacyjnego, jak wskazuje organ. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że postępowanie kwalifikacyjne rozpoczyna się, zgodnie z treścią art. 61 k.p.a. w zw. z art. 71 ustawy o bezpieczeństwie morskim, z chwilą złożenia wniosku do dyrektora urzędu morskiego o przyznanie dokumentu kwalifikacyjnego. W dacie złożenia wniosku obowiązywało nowe rozporządzenie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 7 sierpnia 2013 r. w sprawie wyszkolenia i kwalifikacji członków załóg statków morskich, które zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 68 ustawy o bezpieczeństwie morskim. Zgodnie z § 32 pkt 2 tego rozporządzenia do uzyskania dyplomu kapitana żeglugi wielkiej na statkach o pojemności brutto 3000 i powyżej wymagane jest zdanie egzaminu na ten dyplom oraz posiadanie: - dyplomu starszego oficera na statkach o pojemności brutto 3000 i powyżej, - dyplomu kapitana na statkach o pojemności brutto od 500 do 3000 oraz - dodatkowej 6-miesięcznej praktyki pływania na stanowisku starszego oficera na morskich statkach handlowych o pojemności brutto 3000 i powyżej w żegludze międzynarodowej. Skarżący natomiast do wniosku załączył świadectwo zdrowia wydane przez uprawnionego lekarza, zaświadczenie o zdanym egzaminie na dyplom kapitana żeglugi wielkiej na statkach o pojemności brutto 3000 i powyżej oraz udokumentował 6 miesięcy i 12 dni praktyki pływania na stanowisku kapitana na morskich statkach handlowych o pojemności brutto powyżej 500 w żegludze międzynarodowej. Z akt ewidencyjnych skarżącego wynika, że skarżący posiada dyplomy: starszego oficera na statkach o pojemności brutto od 500 do 3000 i kapitana na statkach o pojemności brutto od 500 do 3000. Skarżący nie posiada zatem dyplomu starszego oficera na statkach o pojemności brutto 3000 i powyżej oraz nie udokumentował wymaganej 6 miesięcznej praktyki pływania na stanowisku starszego oficera na morskich statkach handlowych o pojemności brutto 3000 i powyżej w żegludze międzynarodowej. Sąd I instancji uznał wobec tego, że organy obu instancji przyjęły w sposób prawidłowy, że skarżący nie spełnił warunków koniecznych do wydania wnioskowanego dyplomu. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia "interesów w toku". Rozporządzenie z dnia 7 sierpnia 2013 r. zawiera przepisy przejściowe regulujące sytuację prawną osób, które spełniły wymagania do uzyskania dokumentów kwalifikacyjnych na gruncie poprzednio obowiązującego rozporządzenia. § 88 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2013 r. stanowi, że w sprawach o wydanie dokumentów kwalifikacyjnych wszczętych, lecz niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy niniejszego rozporządzenia. Przepis ten jest gwarantem działania zgodnie z obowiązującym prawem i zapewnia równe traktowanie wszystkich marynarzy wnioskujących o dokumenty kwalifikacyjne. Na jego podstawie nie ma bowiem możliwości przyznania dokumentów kwalifikacyjnych niezgodnie z obowiązującym prawem w sytuacji, w której wnioski o ich wydanie złożone zostały na gruncie prawa, które utraciło moc. Nie stanowi on naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych oraz zasady ochrony zaufania obywateli do państwa oraz stanowionego prawa, określonej w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, zapewnia natomiast działanie zgodne z art. 7 Konstytucji RP, precyzowanym w art. 6 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że skarżący nawet pod rządami starego rozporządzenia z dnia 4 lutego 2005 r. nie legitymował się wymaganą praktyką pływania konieczną do uzyskania wnioskowanego dyplomu, co wykluczało możliwość jego uzyskania. Ponadto, o czym była mowa powyżej postępowanie kwalifikacyjne rozpoczyna się z chwilą złożenia wniosku, co nastąpiło w czasie obowiązywania nowego rozporządzenia, wobec czego nie doszło do naruszanie "interesów w toku" skarżącego. Sąd wskazał, że wywiedzionej z art. 2 Konstytucji RP zasady ochrony interesów w toku w żadnym razie nie należy traktować jako równoważnej z gwarancją niezmienności prawa, w szczególności trwania określonych przywilejów. Wskazał, że Rzeczpospolita Polska związana jest konwencją STCW, który to akt prawny ulega częstym modyfikacjom, co powoduje konieczność dostosowania przepisów obowiązujących do wymagań międzynarodowych. W ocenie Sądu § 32 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2013 r. jest zgodny z art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie to, jak wyżej wskazano, zostało wydane w oparciu o delegację ustawową z art. 68 ustawy o bezpieczeństwie morskim, rozporządzenie doprecyzowywuje jedynie wymagania w odniesieniu do każdego ze świadectw, o które ubiegać się mogą marynarze. Natomiast ogólne wymagania do uzyskania dokumentów kwalifikacyjnych marynarzy określa art. 64 ustawy o bezpieczeństwie morskim. Taka regulacja w ocenie Sądu jest również zgodna z art. 92 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu zastosowane w obecnej sprawie regulacje prawne nie naruszają również art. 31 i 32 Konstytucji RP. Sąd nie dopatrzył się również w niniejszym postępowaniu naruszenia art. 62 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim poprzez stawianie skarżącemu wyższych wymogów, niż wynikające z ustawy; naruszenie artykułu VI ustęp 1 Konwencji STCW poprzez stawianie skarżącemu wyższych wymogów dla uzyskania dyplomu kapitana na statkach o pojemności brutto 3000 lub większej, niż przewidziane prawidłem II/2 w zw. z II/1 załącznika do Konwencji STCW. Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 7 sierpnia 2013 r. implementuje do polskiego prawa Zmiany z Manili do załącznika Międzynarodowej Konwencji o wymaganiach w zakresie wyszkolenia marynarzy, wydawania im świadectw oraz pełnienia wacht (Dz. U. z 2012 r. poz. 1092), które weszły w życie w styczniu 2012 r. Konwencja STCW określa minimalne wymogi dotyczące wyszkolenia i kwalifikacji marynarzy. Wymogi te są zbiorem ogólnych norm, których Strony Konwencji nie mogą obniżyć, ale mogą je podwyższyć. Kierując się minimalnymi wymaganiami określonymi w Konwencji STCW i zawartymi w niej wytycznymi, Strony Konwencji wydają szczegółowe przepisy i procedury określające warunki niezbędne do uzyskania przez marynarzy dokumentów kwalifikacyjnych. Art. VI ust. 1 Konwencji STCW stanowi, że aby uzyskać dokument kwalifikacyjny, spełnić należy wymagania stawiane przez administrację, dotyczące m.in. praktyki pływania oraz kwalifikacji. Zgodnie z prawidłem I/1 załącznika Konwencji STCW, za praktykę pływania uznaje się "służbę pełnioną na pokładzie statku stosownie do wydanego (...) dyplomu". Dodatkowo, zgodnie z wytycznymi zawartymi w punkcie 5 Sekcji A-I/2 Kodeksu STCW, dotyczącymi uznawania praktyki pływania niezbędnej do uzyskania poszczególnych dyplomów "Strony powinny zapewnić, że pełniona służba jest odpowiednia do kwalifikacji objętych wnioskiem o wydanie dyplomu, pamiętając jednocześnie, że celem takiej służby, oprócz wstępnego zaznajomienia się ze służbą na statkach morskich, jest nauczenie się i nabranie wprawy, pod odpowiednim nadzorem, w zakresie właściwego i bezpiecznego postępowania na morzu, a także procedur i codziennej praktyki stosownie dla wnioskowanych kwalifikacji". § 32 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2013 r. określa, że praktyką odpowiednią na dyplom kapitana żeglugi wielkiej na statkach o pojemności brutto 3000 i powyżej, o którego wydanie ubiega się skarżący, jest praktyka na statkach o pojemności brutto (GT) 3000 i powyżej. Określa również, że osoba ubiegająca się o ten dyplom powinna posiadać dodatkowo kwalifikacje starszego oficera na statkach o pojemności brutto 3000 i powyżej. Wymogi te czynią zadość art. 1 pkt 2 Konwencji STCW, który nakłada na Strony Konwencji obowiązek "zapewnienia, aby pod względem bezpieczeństwa życia i mienia na morzu oraz ochrony środowiska morskiego marynarze na statkach posiadali odpowiednie kwalifikacje i byli zdolni wykonywać swoje obowiązki". Kierując się postanowieniami Konwencji STCW, Strona Konwencji nie powinna zatem dopuścić możliwości objęcia stanowiska kapitana statku o pojemności brutto (GT) powyżej 3000 przez osobę, która nigdy wcześniej nie pełniła obowiązków na poziomie zarządzania na takich statkach. Taki przypadek dopuszczał natomiast § 30 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 lutego 2005 r. w sprawie wyszkolenia i kwalifikacji zawodowych marynarzy określającego wymagania niezbędne do uzyskania kwalifikacji przez członków załóg statków morskich przed dniem 26 lipca 2013 r. Zgodnie § 30 pkt 2 przywołanego rozporządzenia uprawnienia do dowodzenia statkami o pojemności brutto (GT) powyżej 3000 mogła uzyskać osoba posiadająca praktykę pływania oraz doświadczenie na poziomie zarządzania wyłącznie na statkach o pojemności brutto (GT) poniżej 3000. Przepis ten zmieniono, w § 32 pkt 2 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2013 r., nakładając na osoby ubiegające się o dyplom kapitana żeglugi wielkiej na statkach o pojemności brutto 3000 i powyżej obowiązek posiadania dyplomu starszego oficera na statkach o pojemności brutto 3000 i powyżej oraz praktyki pływania na statkach o pojemności brutto (GT) powyżej 3000. Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., gdyż materiał w sprawie został zgromadzony w sposób prawidłowy i stan faktyczny sprawy wyjaśniono w sposób dogłębny, a zgromadzony materiał rozpatrzono w całości, natomiast uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom stawianym przez art. 107 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K.Ł., wnosząc o jego zmianę w całości poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Urzędu Morskiego w S. z dnia [...] września 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez: 1. błędną wykładnię art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie morskim poprzez przyjęcie, że wyznacza on wynikający z Konwencji STCW minimalny poziom wymagań uzyskania dyplomu kapitana żeglugi wielkiej na statkach o pojemności powyżej brutto (GT) 3000, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje, by wymagania kwalifikacyjne stawiane marynarzom odpowiadały wymaganiom przewidzianym Konwencją STCW, nie zaś wykraczały ponad wymagania stawiane przez tą konwencję; 2. błędną wykładnię art. 62 ust. 1 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie morskim poprzez przyjęcie, że wprowadzenie wymagań co do kwalifikacji członków załóg statków morskich takich jak przewidziane w § 32 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2013 r. może nastąpić w drodze aktu normatywnego o randze rozporządzenia, podczas gdy kwalifikacje te powinny odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach ustawy; 3. niewłaściwe zastosowanie art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie morskim w postaci niezastosowania w sposób bezpośredni art. 62 ust. 1 pkt 1 tej ustawy mimo sprzeczności przepisów § 32 ust. 1 i 2, § 88 ust. 1 i § 92 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2013 r. z art. 62 ust. 1 pkt 1 i pkt 5, art. 68 ustawy o bezpieczeństwie morskim, art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2, art. 65 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP; 4. niewłaściwe zastosowanie art. 62 ust. 1 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie w postaci niezastosowania w sposób bezpośredni art. 62 ust. 1 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie mimo sprzeczności przepisów § 32 ust. 1 i 2, § 88 ust. 1 i § 92 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2013 r. z art. 62 ust. 1 pkt 1 i pkt 5, art. 68 ustawy o bezpieczeństwie morskim, art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2, art. 65 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP; 5. niewłaściwe zastosowanie § 32 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2013 r. w postaci zastosowania tych przepisów mimo ich sprzeczności z art. 62 ust. 1 pkt 1 i pkt 5, art. 68 ustawy o bezpieczeństwie morskim, art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2, art. 65 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP; 6. niewłaściwą wykładnię art. 2 Konstytucji RP prowadzącą do przyjęcia, że § 32 ust. 1 i 2, § 88 ust. 1, § 92 Rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2013 r. nie naruszają wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawa ochrony interesów w toku, podczas gdy wprowadzenie tego rozporządzenia naruszało tę zasadę; 7. niewłaściwą wykładnię art. 2 Konstytucji RP prowadzącą do przyjęcia, że § 88 ust. 1, § 92 rozporządzenia z dnia 7 marca 2013 r. nie naruszają wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa nakazu zachowania odpowiedniego vacatio legis podczas gdy wprowadzenie tego rozporządzenia naruszało ten zakaz; 8. niewłaściwą wykładnię art. 65 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP, tj. przyjęcie, że ograniczenia konstytucyjnej wolności wyboru i wykonywania zawodu takie jak przewidziane w § 32 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wyszkolenia mogą zostać wprowadzone aktem normatywnym w randze rozporządzenia, podczas gdy tego rodzaju ograniczenia mogą zostać nałożone wyłącznie ustawą; 9. niewłaściwą wykładnię art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, tj. przyjęcie, że ograniczenia konstytucyjnej wolności wyboru i wykonywania zawodu takie jak przewidziane w § 32 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2013 r. mogą zostać wprowadzone aktem normatywnym w randze rozporządzenia, podczas gdy tego rodzaju ograniczenia mogą zostać nałożone wyłącznie ustawą; 10. niewłaściwą wykładnię art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, tj. przyjęciu, że treść § 32 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2013 r. jest należytym wykonaniem delegacji ustawowej zawartej w art. 68 ustawy o bezpieczeństwie morskim, podczas gdy wykonanie tej delegacji ustawowej jest niewłaściwe, gdyż delegacja ustawowa nakazuje przy kształtowaniu treści rozporządzenia mieć na uwadze postanowienia Konwencji STCW; 11. niewłaściwą wykładnię art. 68 ustawy o bezpieczeństwie morskim, tj. przyjęciu, że treść § 32 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2013 r. jest należytym wykonaniem delegacji ustawowej zawartej w art. 68 ustawy o bezpieczeństwie morskim, podczas gdy wykonanie tej delegacji ustawowej jest niewłaściwe, gdyż delegacja ustawowa nakazuje przy kształtowaniu treści rozporządzenia mieć na uwadze postanowienia Konwencji STCW; 12. niewłaściwą wykładnię art. 31 ust. 3 Konstytucji RP prowadzącą do przyjęcia, że ograniczenia konstytucyjnego prawa do wyboru i wykonywania zawodu przewidziane w § 32 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wyszkolenia nie naruszają zasady proporcjonalności, podczas gdy radykalność tych ograniczeń jest nieuzasadniona; 13. niewłaściwą wykładnię art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, tj. przyjęcie, że wprowadzenie określonych w § 32 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2013 r. wymagań wykraczających ponad wymagania Konwencji STCW nie stanowi dyskryminacji a rebours, pomimo że obywatele RP podlegający polskiej administracji morskiej i § 32 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wyszkolenia są traktowani gorzej niż posiadacze zagranicznych dyplomów uznawanych w Polsce na podstawie Konwencji STCW; 14. niewłaściwą wykładnię art. VI ust. 1 Konwencji STCW, tj. przyjęcie, że wyznacza on minimalny poziom kwalifikacji członków załóg statków morskich i stawianie skarżącemu wyższych wymogów dla uzyskania dyplomu kapitana na statkach o pojemności brutto 3000 lub większej, niż przewidziane prawidłem II/2 w zw. z II/1 załącznika do Konwencji STCW, podczas gdy wymagania do uzyskania takiego uprawnienia wyznaczone są przez Konwencję STCW. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wniósł o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP z pytaniem prawnym o zgodność: a) § 32 ust. 1 i 2, § 88 ust. 1 i § 92 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2013 r. z art. 2 Konstytucji RP, b) § 32 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2013 r. z art. 65 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP, c) § 32 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2013 r. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, d) § 32 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2013 r. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie morskim, e) § 32 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2013 r. z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, f) § 32 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2013 r. z art. VI Konwencji STCW. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. Zasadniczą sprawą, która wymagała w sprawie rozstrzygnięcia jest to, czy można było w stosunku do skarżącego kasacyjnie, starającego się o dyplom kapitana na statkach o pojemności brutto 3000 i powyżej w żegludze międzynarodowej zastosować wymagania zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 7 sierpnia 2013r. w sprawie wyszkolenia i kwalifikacji członków załóg statków morskich (§ 32 pkt 1 i 2 rozporządzenia), czy też Sąd powinien odmówić zastosowania rozporządzenia w tym zakresie, uznając, że zawarte w nim wymagania przewyższają wymagania zawarte w Konwencji STCW ( zmiany z Manili do załącznika Konwencji STCW). Zdaniem autora skargi kasacyjnej rozporządzenie w sprawie wyszkolenia, które zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 68 ust. 1 u.b.m., zastrzegając surowsze, niż to wynika z Konwencji STCW wymagania, wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, naruszając wyraźne wytyczne co do treści rozporządzenia. W konsekwencji § 32 ust. 1 i 2 rozporządzenia jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, w zw. z art. 68 pkt 1 u.b.m. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z tym stanowiskiem. Przede wszystkim wskazać należy, że wymagania, jakie muszą spełniać marynarze statków morskich, aby ubiegać się o uzyskanie dyplomów lub świadectw reguluje ustawa o bezpieczeństwie morskim oraz szeroko rozumiane prawo międzynarodowe. Stosownie do art. 62 ust. 1 u.b.m. w brzmieniu właściwym dla sprawy kwalifikacje członków załóg statków morskich muszą odpowiadać wymaganiom określonym w: 1) Międzynarodowej konwencji o wymaganiach w zakresie wyszkolenia marynarzy, wydawania im świadectw oraz pełnienia wacht, 1978, sporządzonej w Londynie dnia 7 lipca 1978 r. (Dz. U. z 1984 r. Nr 39, poz. 201 i 202 oraz z 1999 r. Nr 30, poz. 286), zwanej dalej "Konwencją STCW"; 2) Konwencji SOLAS; 3) Konwencji (nr 69) Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej świadectwa kwalifikacyjnego kucharzy okrętowych, przyjętej w Seattle dnia 27 czerwca 1946 r. (Dz. U. z 1954 r. Nr 44, poz. 196 i 197); 4) Konwencji (nr 74) Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej świadectw kwalifikacyjnych starszych marynarzy, przyjętej w Seattle dnia 29 czerwca 1946 r. (Dz. U. z 1954 r. Nr 44, poz. 200 i 201); 5) przepisach ustawy. Z kolei, zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie morskim osoby ubiegające się o uzyskanie dyplomów lub świadectw są obowiązane: 1) posiadać co najmniej wykształcenie średnie - w przypadku osób ubiegających się o uzyskanie dyplomów; 2) osiągnąć wymagany wiek; 3) odbyć wymagane szkolenia w morskiej jednostce edukacyjnej; 4) posiadać wymaganą praktykę pływania; 5) zdać egzamin kwalifikacyjny przed Centralną Morską Komisją Egzaminacyjną. W art. 68 ustawy o bezpieczeństwie morskim przewidziano, że Minister właściwy do spraw gospodarki morskiej określi w drodze rozporządzeń m.in. szczegółowe wymagania kwalifikacyjne do zajmowania stanowisk na statkach morskich, w tym również na statkach nieobjętych umowami, o których mowa w art. 62 ust. 1pkt 1 – 4, warunki przyznawania i odnawiania dokumentów, o których mowa w art. 63, wzory tych dokumentów i sposób ich ewidencji, a także sposób obliczania czasu praktyki na statkach – mając na względzie postanowienia Konwencji STCW, Konwencji SOLAS oraz przepisy Unii Europejskiej w zakresie bezpieczeństwa statków rybackich. W tym miejscu należy przypomnieć, że w doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości uprawnienie sądu administracyjnego do kontroli zgodności z Konstytucją aktów podustawowych (rozporządzeń) w toku rozpatrywania sprawy i ze skutkiem tylko dla tej sprawy. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Dzięki temu sąd ma prawo badać, czy będące podstawą rozstrzygnięcia przepisy rozporządzenia wykonawczego spełniają wymogi z art. 92 Konstytucji, a w przypadku stwierdzenia przekroczenia uprawnień do ich wydania może w konkretnej sprawie odstąpić od zastosowania tych przepisów, bez konieczności występowania z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP "Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu". Problematyka przekroczenia przez autora rozporządzenia granic upoważnienia ustawowego była wielokrotnie przedstawiana w orzecznictwie – przede wszystkim Trybunału Konstytucyjnego – i doczekała się tam gruntownej analizy (por. np. wyroki z 4 listopada 1997r., sygn. akt U 3/97, OTK ZU nr 304/1997, poz. 40, z 16 stycznia 2007r., sygn. akt U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3, z 30 kwietnia 2009r., sygn. akt U 2/08 OTK-A 2009/4/56, z 31 maja 2010r., sygn. akt U 4/09 OTK-A 2010/4/36). Każde rozporządzenie jest więc aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień, co oznacza, że: – winno być wydane na podstawie wyraźnego (a więc nieopartego na domniemaniu czy wykładni celowościowej) szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu; - po drugie musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy; - po trzecie, rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Innymi słowy, warunki powyższe oznaczają zakaz wydawania rozporządzeń bez upoważnienia ustawowego, niebędących aktami wykonującymi ustawę oraz sprzecznych z Konstytucją i obowiązującymi ustawami. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą. Z drugiej strony, ustawodawca ma obowiązek odpowiedniego konstruowania upoważnień ustawowych, tak, aby miały one szczegółowy charakter pod względem podmiotowym (określały organ właściwy do wydania rozporządzenia), przedmiotowym (określały zakres spraw przekazanych do uregulowania) oraz treściowym (określały wytyczne dotyczące treści aktu, czyli sposób, w jaki dana materia powinna być uregulowana). Jeśli chodzi o wytyczne, to przyjmuje się również w orzecznictwie, że nie muszą być zawarte bezpośrednio w przepisie formułującym upoważnienie, lecz mogą być zamieszczone w innych przepisach ustawy, pod warunkiem, że da się precyzyjnie zrekonstruować ich treść. Całkowity brak wytycznych przesądza o niekonstytucyjności upoważnienia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy i biorąc pod uwagę treść i sposób skonstruowania wytycznych zawartych w art. 68 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie morskim dla wydania rozporządzenia w zakresie szczegółowych wymagań kwalifikacyjnych do zajmowania stanowisk na statkach morskich – "mając na względzie postanowienia Konwencji STCW, Konwencji SOLAS oraz przepisy Unii Europejskiej w zakresie bezpieczeństwa statków rybackich", należy wykluczyć, aby zgodne z upoważnieniem ustawowym było zawarcie w rozporządzeniu surowszych wymogów do spełnienia przez kandydatów na odpowiednie stopnie kwalifikacji zawodowych (niezbędnych do zajmowania stanowisk na statkach), niż przewidziane w Konwencji oraz wymienionych przepisach. W tym miejscu, ze względu na wyżej wskazany sposób skonstruowania wytycznych trzeba też nadmienić, że problem redakcji wytycznych związany z zapewnieniem skuteczności prawa międzynarodowego w krajowym porządku prawnym był przedmiotem rozważań w doktrynie. Uznawano, że na gruncie regulacji konstytucyjnej dopuszczalne są wytyczne mające postać redakcyjną przepisu odsyłającego do odpowiedniej treści implementowanej w ustawie dyrektywy, ale także rozporządzenia wspólnotowego (K. Działach, B. Skwara "Gwarancje wykonawczego charakteru rozporządzeń" opubl. Państwo i Prawo 10/2007 str. 31 – 32 i podana tam literatura). Aczkolwiek rozważania te dotyczyły prawa wspólnotowego, to zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego są aktualne również na gruncie wiążących Polskę ratyfikowanych umów międzynarodowych. Co do zasady, obowiązek przestrzegania postanowień Konwencji STCW nie może budzić wątpliwości. Umowa ta została ratyfikowana przez Polskę i ogłoszona w Dzienniku Ustaw z dnia 23 sierpnia 1984 r. (Dz. U. Nr 39 poz. 201) i tym samym stała się powszechnie obowiązującym źródłem prawa ( art. 87 ust. 1 Konstytucji RP), częścią składową krajowego porządku prawnego, podlegającym bezpośredniemu stosowaniu. Ponadto zgodnie z art. I ust. 1 Konwencji Strony umowy, w tym Polska, zobowiązały się do stosowania postanowień konwencji i załącznika do niej, który stanowi integralną część konwencji. Każde powołanie się na konwencję oznacza jednocześnie powołanie się na załącznik. W związku z tym, zgodnie z ust. 2 tego przepisu, Strony zobowiązały się do wydania niezbędnych ustaw, dekretów, zarządzeń i innych przepisów oraz podjęcia wszelkich innych kroków koniecznych w celu nadania konwencji pełnej i całkowitej skuteczności, jak również zapewnienia, aby pod względem bezpieczeństwa życia i mienia na morzu oraz ochrony środowiska morskiego marynarze na statkach posiadali odpowiednie kwalifikacje i byli zdolni wykonywać swoje obowiązki. Zatem, określając wymogi uzyskania dyplomu kapitana żeglugi wielkiej Minister był zobowiązany uwzględnić m.in. treść Konwencji STCW wraz z załącznikami. Zgodnie z § 32 rozporządzenia, do uzyskania dyplomu kapitana żeglugi wielkiej na statkach o pojemności brutto 3000 i powyżej wymagane jest zdanie egzaminu na ten dyplom oraz posiadanie : 1) dyplomu starszego oficera na statkach o pojemności brutto 3000 i powyżej, dodatkowej 12 – miesięcznej praktyki pływania na stanowisku starszego oficera na morskich statkach handlowych o pojemności brutto 3000 i powyżej w żegludze międzynarodowej albo 2) dyplomu starszego oficera na statkach o pojemności brutto 3000 i powyżej, dyplomu kapitana na statkach o pojemności brutto od 500 do 3000 oraz dodatkowej 6 – miesięcznej praktyki pływania na stanowisku starszego oficera na morskich statkach handlowych o pojemności brutto 3000 i powyżej w żegludze międzynarodowej. Natomiast, zgodnie z art. VI ust. 1 Konwencji STCW, świadectwa kapitanów, oficerów lub marynarzy będą wydawane tylko tym kandydatom, którzy spełniają wymagania stawiane przez administrację, dotyczące stażu pracy, wieku, stanu zdrowia, wyszkolenia, kwalifikacji oraz egzaminów, zgodnie z odpowiednimi postanowieniami załącznika do niniejszej konwencji. Stosownie do Prawidła II/2 załącznika do Konwencji STCW po zmianach z Manili (Dz.U. 2013.1029) kapitan i starszy oficer na statkach o pojemności brutto 3000 i więcej, ubiegający się o uzyskanie dyplomu, poza ukończeniem zatwierdzonej edukacji i szkolenia oraz spełniania stosownych standardów kompetencji określonych w sekcji A-II/2 Kodeksu STCW, powinien: 1. spełnić wymagania konieczne do uzyskania dyplomu oficera wachtowego na statkach o pojemności brutto 500 lub większej oraz odbyć zatwierdzoną służbę na statku morskim w tym zakresie: 1.1 na dyplom starszego oficera - wynoszącą co najmniej 12 miesięcy; a 1.2 na dyplom kapitana - wynoszącą co najmniej 36 miesięcy; okres ten może być jednak skrócony do co najmniej 24 miesięcy, gdy przynajmniej 12 miesięcy z tego okresu pracy na morzu przepracowane było na stanowisku starszego oficera. A zatem, na co słusznie zwraca uwagę kasator, wymogi Konwencji nie wymagają dla uzyskania dyplomu kapitana na statkach o pojemności 3000 i więcej praktyki pływania na statkach o takiej właśnie pojemności brutto. Kandydat musi bowiem spełniać wymogi konieczne do uzyskania dyplomu oficera wachtowego na statkach o pojemności brutto 500 lub większej (o których mówi Prawidło II/1), oraz odbyć zatwierdzoną służbę na statku morskim "w tym zakresie". Trzeba w tym miejscu zauważyć, że w wersji angielskiej Konwencji odniesiono się jednak wprost do pojemności statku, wskazując, że służba morska ma być odbyta na statku "in that capacity" ("o tej pojemności") - a więc o pojemności brutto 500 lub większej. Jednocześnie, stosownie do Prawidła I/1 pkt 26 "służba na statkach morskich oznacza służbę pełnioną na pokładzie statku stosownie do wydanego lub odnowionego dyplomu lub innego dokumentu kwalifikacyjnego". Wynika więc z tego tylko tyle, że służba ma być pełniona stosownie do "wydanego", a więc już posiadanego dyplomu, a nie dyplomu dopiero wydawanego. Takiemu rozumieniu wymagań Konwencji nie stoi na przeszkodzie treść punktu 5 sekcji A -I/2 Kodeksu STCW, zgodnie z którym "Strony powinny zapewnić, że pełniona służba jest odpowiednia do kwalifikacji objętych wnioskiem o wydanie dyplomu, pamiętając jednocześnie, że celem takiej służby, oprócz wstępnego zaznajomienia się ze służbą na statkach morskich, jest nauczenie się i nabranie wprawy, pod odpowiednim nadzorem w zakresie właściwego i bezpiecznego postępowania na morzu, a także procedur i codziennej praktyki stosownie dla wnioskowanych kwalifikacji." Przepis ten, o charakterze ogólnym, odnoszący się do nabywania kwalifikacji na wszystkich poziomach, nie wyłącza tych regulacji Konwencji, które dopuszczających odbycie praktyki pływania na statkach o odpowiedniej pojemności. Dlatego też, słusznie wskazuje autor skargi kasacyjnej, że wymagania do uzyskania dyplomu kapitana żeglugi wielkiej zawarte w § 32 rozporządzenia – przy wytycznych dla Ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej upoważniających do uregulowania wymagań kwalifikacyjnych do zajmowania stanowisk na statkach morskich, takich jak w art. 68 u.b.m. – wykraczają poza upoważnienie ustawowe. W tej sytuacji sprawę należy rozpoznać z pominięciem § 32 rozporządzenia. Sąd I instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji administracyjnej nie poświęcił temu aspektowi sprawy dostatecznej uwagi. Bez jakiejkolwiek analizy tego problemu uznał kwestionowaną regulację zawartą w rozporządzeniu za zgodną z art. 68 ustawy o bezpieczeństwie morskim oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji. Wobec tego, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wydania przepisu rozporządzenia, w oparciu o który odmówiono K.Ł. wydania dyplomu kapitana żeglugi wielkiej na statkach o pojemności brutto 3000 i powyżej, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, okazały się zasadne i prowadzące do konieczności pominięcia zakwestionowanego przepisu przy powtórnym orzekaniu, bezprzedmiotowe stały się pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się ekonomiką postępowania, a także tym, że przepisy ustawy o bezpieczeństwie morskim i Konwencji STCW nie są ze sobą sprzeczne w zakresie poddanym kontroli Sądu, uznał za zbędne występowanie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Analiza powołanych w sprawie przepisów pozwala na samodzielną ocenę § 32 rozporządzenia. W okolicznościach sprawy, z uwagi na brak szczegółowych uregulowań w zakresie kwalifikacji członków załóg statków morskich w ustawie o bezpieczeństwie morskim, a także wyraźne odesłanie do postanowień Konwencji STCW, nie ma również wątpliwości co do kolejności stosowania tych norm. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Warszawie uwzględni powyższą ocenę prawną. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.