II GSK 531/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Alberciak Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1305/10 w sprawie ze skargi T.G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 12 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1305/10, oddalił skargę T. G. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w G. (dalej: organ I instancji) decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. wymierzył T. G. – kapitanowi statku rybackiego [...], karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za naruszenie art. 34 pkt 4 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm., dalej: ustawa o rybołówstwie). W uzasadnieniu decyzji organ ustalił, że w dniach [...]–[...] października 2007 r. statek rybacki [...] prowadził połowy dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszarze 25), w trakcie których złowiono i przywieziono do portu 800 kg dorszy w relacji wyładunkowej. Decyzją z [...] kwietnia 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w wyniku przeprowadzonych przez inspektora Okręgowego Inspektoratu Rybołówstwa Morskiego w G. czynności kontrolnych na jednostce rybackiej [...] stwierdzono, że w dniach [...] – [...] października 2007 r. podczas rejsu połowowego złowiono i przywieziono do portu 936 kg dorszy w relacji pełnej (32 skrzynki po 29,25 kg każda). Organ uznał za niezasadny zarzut strony skarżącej wskazujący na naruszenie art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), gdyż organ I instancji trafnie określił okoliczności faktyczne naruszenia przepisów o rybołówstwie tj. prowadzenie połowów dorszy podczas obowiązującego zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską, ponadto fakt ten został potwierdzony w dziennikach połowowych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 16 k.p.a. organ podniósł, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi – specjalne zezwolenie połowowe - nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, lecz nastąpiła częściowa utrata uprawnień w niej określonych z mocy prawa, wskutek zaistnienia przesłanek wynikających z art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowu dorsza na Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32 wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz. Urz. UE. L 180, str. 3, dalej: rozporządzenie Nr 804/2007). Uprawnienia określone w tym zezwoleniu wygasły bowiem po wyłowieniu ogólnej kwoty połowowej dorszy w Polsce. Połowy ryb mogły być więc prowadzone po spełnieniu następujących przesłanek: na statku winna znajdować się licencja połowowa wraz z zezwoleniem połowowym oraz połowy mogą dotyczyć jedynie organizmów morskich, które są w nim określone i których ogólna kwota połowowa nie została wyczerpana. Podmioty wykonujące rybołówstwo mają obowiązek dokonywać tych połowów zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami krajowymi i wspólnotowymi, a więc nie wystarczy sama kwota wpisana w specjalnym zezwoleniu połowowym, ale również należy przestrzegać przy wykonywaniu tego rodzaju działalności wymiarów i okresów ochronnych określonych dla danego gatunku, używać stosownych narzędzi połowowych jak również należy zaprzestać prowadzenia połowów kiedy przepisy powszechnie obowiązujące tego wprost nie zakazują. Organ II instancji wskazał ponadto, że zakaz prowadzenia połowów dorszy podyktowany był znacznym przekroczeniem przez polskich rybaków ogólnej kwoty połowowej dorszy jaka została przyznana Polsce w 2007 r. W preambule rozp. nr 804/2007 wyraźnie wskazano, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i w związku z tym wielkości dopuszczalne uznaje się za wyczerpane. Minister podkreślił także, że z danych pochodzących z Europejskiego Systemu Wymiany Danych (FIDES III) wynika, że przyznana kwota połowowa dorsza na obszarze 25-32 Morza Bałtyckiego została wykorzystana w 162,5 % przez polskie statki rybackie, co oznacza, iż została wyłowiona kwota dorsza przyznana na cały obszar Morza Bałtyckiego. Przywołując stanowisko wyrażone w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt U 6/08, Lex Nr 562830 Minister wskazał, iż zakaz połowu dorsza został ustanowiony przez Komisję Europejską na podstawie informacji uzyskanych od inspektorów, którzy podczas kontroli ustalili, że połowy dorsza dokonywane przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone Komisji Europejskiej przez Polskę na 2007 r. Komisja Europejska z własnej inicjatywy określiła, że z dniem wejścia w życie rozp. Nr 804/2007 (tj. od 11 lipca 2007 r.) do 31 grudnia 2007 r. obowiązuje zakaz połowu, przechowywania, przeładunku lub wyładunku dorsza przez statki pływające pod polską banderą. Zdaniem Ministra zastosowane przez organ I instancji przepisy dotyczące wymiaru kary, tj. § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie wysokości kar i art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie były jak najbardziej uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. - rozpoznając skargę skarżącego na decyzję organu odwoławczego – uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa zarówno wspólnotowego jak i krajowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że bezsporne w sprawie było, że na podstawie wpisów w kartach dziennika połowowego, statek rybacki [...], o długości całkowitej większej niż 10 m, w trakcie rejsu połowowego w dniach [...] – [...] października 2007 r. dokonał połowu dorsza. Połów ten wykonywany był po wprowadzeniu z dniem 11 lipca 2007 r. zakazu połowów tego gatunku ryb przez statki pływające pod polską banderą przez rozporządzenie Nr 804/2007. Za działanie to kapitanowi statku rybackiego – skarżącemu została wymierzona kara pieniężna. Sąd I instancji z urzędu zauważył, że zarówno w decyzji organu I instancji jak i organu odwoławczego były rozbieżności w ustaleniu ilości przywiezionego dorsza. Jednakże w decyzji organu I instancji była mowa o dorszu wypatroszonym, natomiast w decyzji organu II instancji o rybie w relacji pełnej, a więc niewypatroszonym. Stąd wynikły rozbieżności wagowe w decyzjach organów. W pierwszej kolejności WSA wskazał, że wobec faktu członkostwa Rzeczpospolitej Polskiej w Unii Europejskiej krajowy porządek prawny kształtują zarówno akty stanowione na szczeblu krajowym i lokalnym, jak też bezpośrednio wiążące normy prawa stanowionego przez upoważnione instytucje tej międzynarodowej organizacji. Rozporządzenia (WE) zaliczane do pochodnego prawa wspólnotowego są aktami wiążącymi w całości, przewidzianymi do bezpośredniego stosowania w każdym państwie członkowskim. Dla ich mocy obowiązującej nie jest konieczny akt inkorporacji zawartych w nich treści do prawa wewnętrznego państw członkowskich. Stają się więc częścią krajowego systemu prawa, wywołują skutki bezpośrednie dla jednostek i mają charakter wiążący co do wszystkich zawartych w nich postanowień. W niniejszej sprawie podstawą do wymierzenia skarżącemu kwestionowanej kary administracyjnej było naruszenie zakazu połowu dorsza, określonego w rozporządzeniu Nr 804/2007. Zakaz ten wprowadzono w wyniku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007. Fakt owego wyczerpania, wbrew twierdzeniu skarżących, nie mógł budzić wątpliwości. Wskazuje na to zawarte w akapicie 3 preambuły tego rozporządzenia stwierdzenie, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i jej przyznane, zgodnie z rozporządzeniem Nr 1941/2006. Nadto Komisja w akapicie 5 preambuły stwierdziła jednoznacznie, że połowy dorsza dokonywane w morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada. Podstawę dla uprawnień Komisji Europejskiej w zakresie ustalania wielkości dopuszczalnych połowów na akwenach unijnych, jak też stosowania środków zapobiegawczych przed poważnym zagrożeniem dla ochrony żywych zasobów wodnych oraz wprowadzenia zakazu działalności połowowej w przypadku, gdy została wyczerpana kwota przyznana danemu państwu członkowskiemu, stanowiło rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki i rybołówstwa (Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne z 2004 r., t. 5, s. 460, dalej: rozporządzenie Nr 2371/2002). Konsekwencją ustalonego przez Komisję znacznego przekroczenia kwot połowowych było ograniczenie kwoty połowowej przyznanej Polsce na kolejne lata. Ustalenia Komisji nie zostały dotychczas zmienione, wobec czego brak było podstaw do uznania, że były wadliwe. Zdaniem Sądu I instancji podniesiony w skardze zarzut dotyczący zastosowania kary pieniężnej w przypadku braku, w ocenie skarżącego, zaistnienia przesłanki odpowiedzialności w postaci wyczerpania ogólnej kwoty połowowej uznać należało za bezzasadny. Nietrafne były podniesione w skardze wywody skarżącego, jakoby samo ustanowienie zakazu połowu przez upoważniony do tego organ Unii Europejskiej prowadziło do uszczuplenia praw nabytych. Sąd wskazał, że istnienie w porządku prawnym normy, która jednoznacznie upoważniała Komisję Europejską do wprowadzania bezpośrednio skutecznego natychmiastowego zakazu kontynuowania połowów przez wszystkie statki pływające pod banderą określonego państwa (gdy wystąpią określone przesłanki - wyczerpanie ogólnej kwoty połowowej dla konkretnego państwa) powoduje, iż decyzja w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego dla konkretnego podmiotu przysparzała prawo połowu jedynie w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym, a więc do czasu wyekspirowania wskazanego datą terminu jego obowiązywania, wyczerpania indywidualnie przyznanej kwoty połowowej, bądź w sytuacji szczególnej - do czasu ustanowienia stosownego zakazu o charakterze ogólnym. Informacja o tych ostatnich uwarunkowaniach, zgodnie z zasadą dobrej administracji, winna była znaleźć się także w treści zezwolenia, jednak jej brak nie rodzi żadnych skutków, co do sytuacji prawnej strony. Wskazana bowiem zasada wynika z mocy prawa, nie jest zaś kreowana w wyniku stosownego rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie indywidualnej. Jedynie na marginesie Sąd zauważył, że odmienna wykładania wskazanych regulacji pozostawałaby w sprzeczności z ich materialnoprawną treścią naruszając jednocześnie zasadę bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego. W kontekście powyższych uwarunkowań, w ocenie Sądu I instancji bez znaczenia były podnoszone przez skarżącego kwestie pozostawania w obrocie decyzji uprawniającej do prowadzenia połowów – specjalnego zezwolenia połowowego, z którego wynikający limit indywidualny nie był wyczerpany (czy samej licencji połowowej), w czasie gdy wymierzono administracyjną karę pieniężną za prowadzenie działalności ujętej w zezwoleniu. Z decyzji tej, gdy chodzi o połów dorsza po wprowadzeniu odnośnego zakazu, nie wynikały dla strony żadne skutki w sferze materialnoprawnej. W tej sytuacji organ administracji mógł z urzędu lub na wniosek strony orzec o wygaśnięciu decyzji w zakresie niewykorzystanych kwot połowu dorsza. Sąd podkreślił, iż ewentualne wygaszenie byłoby jedynie pośrednim następstwem prawnym ustanowienia zakazu, jednak sama utrata uprawnień do połowu wynikała z mocy stosownego rozporządzenia Nr 804/2007 nie była zaś skutkiem ewentualnej decyzji o wygaszeniu. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zdaniem WSA zarzut naruszenia § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie wysokości kar z uwagi na wymierzenie kar za każdy połów, w sytuacji gdy zdaniem skarżącego przepis ten przewiduje jedną sankcję za prowadzenie połowów, nie zaś za jeden połów, a w stosunku do skarżącego toczą się inne postępowania dotyczące połowów tego samego rodzaju. W ocenie Sądu wykładania stosownej regulacji zastosowana przez organ, który poszczególne czyny, skutkujące wymierzeniem kary, wiąże z odrębnymi rejsami, jest racjonalna i wpisuje się w ratio legis regulacji dotyczących wymierzania kar administracyjnych. Proponowana przez skarżącego wykładania w ramach, której jedną karę pieniężną należałoby wymierzyć, obejmując czyny z kilku rejsów, gdzie dokonywano połowów, nie jest racjonalna przede wszystkim z tego względu, iż prowadziłaby do nieuprawnionego różnicowania sytuacji prawnej podmiotów. W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił także, że kara administracyjna stosowana jest automatycznie w związku z zaistniałym zdarzeniem. Odpowiedzialność karnoadministracyjna ma charakter obiektywny, niezależny od stopnia zawinienia podmiotu jej podlegającemu. Wysokość kary administracyjnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie niewątpliwie uzależniona jest od podmiotu, który dopuścił się naruszenia, długości całkowitej statku rybackiego oraz społecznej szkodliwości naruszenia. Okoliczności te organ administracji publicznej uwzględnił przy wymiarze kar. Niesłusznie jednak zdaniem Sądu organ wskazał, iż nie posiada kompetencji do badania sytuacji majątkowej podmiotu podlegającego karze. Organ nie posiadał co prawda żadnych uprawnień kontrolnych w tym zakresie, ale nie był pozbawiony możliwości oceny sytuacji dokumentowanej przez podmiot podlegający karze. W ocenie WSA zakreślenie przez ustawodawcę górnej granicy odpowiedzialności na poziomie wielokrotności minimalnej kary umożliwia i zakłada dokonywanie indywidualizacji wymierzanej przez organ kary, chociażby w oparciu o ogólne zasady proporcjonalności i słuszności wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie przepisy ustawy o rybołówstwie nie przewidują możliwości złagodzenia kary bądź odstąpienia od jej wymierzenia, a zatem sytuacja majątkowa skarżącego nie mogła mieć w tej sytuacji wpływu na rozstrzygnięcie. Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostawała również podniesiona w skardze kwestia naruszenia zakazu reformationis in peius, gdyż przepis art. 139 k.p.a. nie miał zastosowania w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kwestia ta została przesądzona uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r. (ONSA 1998/3/79). Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podzielił powyższe zapatrywanie prawne oraz za Naczelnym Sądem Administracyjnym powtórzył, że zwrot "organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się", użyty w art. 139 k.p.a. wskazuje, że sformułowany w tej normie zakaz reformationis in peius dotyczy decyzji organu odwoławczego. Nie można zaś przyjąć, aby decyzja organu odwoławczego, do której nie odnosi się zakaz reformationis in peius (decyzja kasatoryjna), mogła "przenosić" ograniczenia związane z tym zakazem do "wynikającego" z niej postępowania przed organem I instancji. Na koniec WSA wyjaśnił, że nie uwzględnił wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodów - z prywatnej opinii prof. I. D.-K., z pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r., a także z pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego z udzieloną mu przez Komisję Europejską odpowiedzią - na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. i niewiarygodności danych przyjętych przez Komisję, gdyż przeprowadzenie tych dowodów zmierzałoby do dokonania oceny legalności rozporządzenia Nr 804/2007, a nie oceny legalności zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjna od wyroku WSA złożył T. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie z dnia 21 kwietnia 2005 r. (Dz. U. nr 76, poz. 671 z późn. zm.) w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2010 r., pomimo iż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszała art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007; - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 oraz akapitem 3 i 5 preambuły do rozporządzenia nr 804/2007 w zw. z art. 26 ust. 4 Rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. U. UE L 358 z dnia 31 grudnia 2002 r.) w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2010 r., w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż treść akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia 804/2007 oraz art. 1 tego rozporządzenia w niniejszym postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej z tytułu deliktu administracyjnego przesądza o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona; - względnie, z ostrożności procesowej formułując powyższy zarzut, w następujący sposób: 2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: - akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia 804/2007 oraz art. 1 tego rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię, polegające na błędnym uznaniu, iż ich treść przesądza erga omnes - w wszelkich sprawach i wszelkich postępowaniach o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona; - § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie kar poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia "połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów; - art. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu wniosków dowodowych skarżącego z dokumentów w postaci: prywatnej opinii prof. I. D.-K., pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r. oraz pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego M. G. wraz z odpowiedzią udzieloną przez Komisję Europejską na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. i niewiarygodności danych świadczących o wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że jest to okoliczność nieistotna dla sprawy jako, że wiąże się z oceną legalności rozporządzenia 804/2007, a nie z oceną legalności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2010 r.; Niezależnie od powyższego kasator zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2010 r., w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych (w żaden w sposób niewyeliminowanych z obrotu prawnego) w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działanie w jakikolwiek sposób naruszające prawo. Z daleko posuniętej ostrożności procesowej, na wypadek nie uwzględnienia wyżej wskazanych zarzutów, kasator zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2010 r., w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 139 k.p.a. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 18 maja 2012 r. skarżący ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę kasacyjną podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o przeprowadzenie przez NSA dowodu z dokumentu w postaci pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 kwietnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jedynie urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), która w tej sprawie nie występuje. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. W związku z powyższą zasadą – wynikającą z samej istoty szczególnego postępowania kasacyjnego – jest niedopuszczalność zgłoszenia przed Naczelny Sądem Administracyjnym nowych okoliczności faktycznych i dowodów, gdyż Sąd ten nie jest Sądem faktu. Dlatego też niedopuszczalne jest w postępowaniu ze skargi kasacyjnej dopuszczenie nowego dowodu, celem uzupełnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 593/04, zbiór Lex nr 159137). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku zawartego w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego z dnia 18 maja 2012 r. o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów, które mogły zostać potraktowane jedynie jako część argumentacji skarżącego uzasadniającej zarzuty skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach sformułowanych w ramach obu wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych. Zasadniczo istota tych zarzutów sprowadza się do kwestionowania stanowiącego podstawę zaskarżonych decyzji stanu faktycznego, zgodnie z którym ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na 2007 rok została przekroczona i podważania twierdzenia, iż stan ten wynika z rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007. W związku z powyższym należy zauważyć, że powyższe kwestie były już przedmiotem rozważań i ocen Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w sprawach rozstrzyganych pod sygnaturą akt II GSK 1231/10, II GSK 1101/10, II GSK 1104/10, II GSK 276/11, II GSK 378/11 (baza orzeczeń nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w powołanych wyżej wyrokach tegoż Sądu, w których w szczególności zauważono, że zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. c/ Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską działalność Wspólnoty obejmowała na warunkach i zgodnie z harmonogramem przewidzianym w Traktacie wspólną politykę w dziedzinach rolnictwa i rybołówstwa. Tym samym organy Unii były uprawnione do wydawania rozporządzeń regulujących związane z rybołówstwem kwestie. Wspólna polityka rybacka w dziedzinie połowu dorsza na Morzu Bałtyckim realizowana była m.in. poprzez rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa. Zgodnie z pkt 23 preambuły do tego rozporządzenia, Komisja powinna być w stanie podejmować natychmiastowe środki zapobiegawcze, jeżeli istnieje dowód na to, że działalność połowowa mogłaby doprowadzić do poważnego zagrożenia żywych zasobów wodnych, a zgodnie z pkt 24 preambuły Komisja powinna być zaopatrzona w odpowiednie uprawnienia w celu kontrolowania i oceny wdrażania wspólnej polityki rybołówstwa. Realizując te cele, zgodnie z art. 20 ust. 1 powołanego rozporządzenia Rada podejmuje decyzje w sprawie limitów połowowych (...) oraz w sprawie rozdziału możliwości połowowych między Państwa Członkowskie. Zgodnie z powyższym uprawnieniem Rada (WE) wydała rozporządzenie nr 1941/2006 ustalające wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r. (Dz. Urz. UE.L. 06.367.1). W załączniku nr 1 do rozporządzenia nr 1941/2006 przyznano Polsce na podobszar 25–32 (wody WE) kwotę połowową 10.794 ton dorsza. W myśl art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 2371/2002 Komisja ocenia i kontroluje stosowanie zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie oraz ułatwia współpracę i koordynację pomiędzy nimi. Jeżeli istnieje dowód, że działalność połowowa prowadzona w danym obszarze geograficznym może doprowadzić do poważnego zagrożenia dla ochrony żywych zasobów wodnych, Komisja może podjąć środki zapobiegawcze (art. 26 ust. 3). Natomiast stosownie do art. 26 ust. 4 tego rozporządzenia, w przypadku gdy została wyczerpana kwota, przydział lub dostępny udział Państwa Członkowskiego, Komisja może, na podstawie dostępnych informacji, natychmiast zatrzymać działalność połowową. Zgodnie bowiem z art. 27 Komisja kontroluje stosowanie zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie, w szczególności Komisja może prowadzić audyty, dochodzenia, weryfikacje i inspekcje statków rybackich. W preambule do rozporządzenia Rady (EWG) nr 2847/93 ustanawiającego system kontroli mający zastosowanie do wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. Urz. UE.L 93.261.1 ze zm.) przyjęto, że konieczne jest, aby połowy zostały zabronione na mocy decyzji Komisji, jeżeli kwota połowowa Państwa Członkowskiego została wyczerpana oraz wskazano, że w celu zapewnienia obiektywnej weryfikacji danych istotne jest, aby inspektorzy Wspólnoty przeprowadzali niezapowiedziane kontrole w sposób niezależny od kontroli przeprowadzonych przez właściwe władze Państw Członkowskich. Na mocy art. 21 ust. 3 tego rozporządzenia Komisja może z własnej inicjatywy ustalić termin, z którego upływem kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną. Z regulacji powyższych rozporządzeń, mających bezpośrednie zastosowanie we wszystkich Państwach Członkowskich, wynika, że Komisja była uprawniona zarówno do kontrolowania działalności połowowej polskich statków rybackich, jak również do czynienia własnych ustaleń co do wyczerpania kwoty połowowej, a także do natychmiastowego wstrzymania połowów po samodzielnym ustaleniu takiej sytuacji. W oparciu o powyższe regulacje Komisja (WE) przyjęła rozporządzenie nr 804/2007 ustanawiające zakaz połowów dorsza na Morzu Bałtyckim (podobszary 25–32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski. Jako podstawę prawną wydania tego rozporządzenia Komisja powołała art. 26 ust. 4 rozporządzenia nr 2371/2002, art. 21 ust. 3 rozporządzenia nr 2847/93, a także rozporządzenia nr 1941/2006 ustalające wielkości dopuszczalnych połowów oraz informacje uzyskane od inspektorów Komisji, z których wynika, że wielkości te zostały wyczerpane. Mając na uwadze te ustalenia, Komisja w rozporządzeniu tym: 1) uznała, że z dniem wejścia w życie tegoż rozporządzenia połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25–32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały część kwoty przyznaną Polsce na 2007 r.; 2) zakazała statkom pływającym pod banderą Polski połowów dorsza na wymienionym obszarze od daty opublikowania rozporządzenia nr 804/2007 (to jest od dnia 11 lipca 2007 r.). W tym stanie rzeczy nie może budzić wątpliwości, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 804/2007 zawiera przepisy Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, o których mowa w art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie. Powyższe oznacza, że zarzuty sformułowane w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej w całości są bezzasadne. Podkreślić należy, że stan wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. wynika wprost z pkt 3 i 5 preambuły oraz z art. 1 rozporządzenia Komisji nr 804/2007 i nie może być kwestionowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komisja zgodnie z art. 21 ust. 3 rozporządzenia nr 2847/93 była uprawniona do ustalenia terminu, z którego upływem kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną, zaś w takiej sytuacji na mocy art. 26 ust. 4 rozporządzenia nr 2371/2002 była uprawniona do natychmiastowego zatrzymania działalności połowowej. Podejmując rozporządzenie nr 804/2007 Komisja działała w granicach swoich kompetencji i przy pomocy środków prawem przewidzianych. W razie sporu między Polską a Komisją co do prawidłowości ustaleń Komisji i niemożności wspólnego ustalenia zweryfikowanego poziomu przełowienia, ustalenia Komisji mogłyby być kwestionowane poprzez zaskarżenie rozporządzenia do Trybunału Sprawiedliwości WE. Dodać należy, że rozporządzenie nr 2847/93 w art. 21 ust. 4 przewiduje także specjalną procedurę odszkodowawczą lub kompensacyjną na wypadek, gdyby ustalenia Komisji o przełowieniu okazały się wadliwe. Brak jednak jakichkolwiek podstaw by poddawać w wątpliwość ustalenia Komisji w toku postępowania o nałożeniu kary na kapitana statku rybackiego za wykonywanie połowów z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej, które to przekroczenie stwierdzone zostało obowiązującym rozporządzeniem Komisji. Zauważyć należy, że przekroczenie ogólnej kwoty połowowej może być stwierdzone – po przeanalizowaniu danych z jednostek dokonujących kontroli połowów – jedynie na szczeblu państwa oraz na szczeblu Komisji (art. 21 i 21a rozporządzenia nr 2847/93). Pojedynczy kapitan statku może kontrolować jedynie wykorzystanie przydzielonej mu kwoty połowowej i musi przestrzegać zakazu łowienia po uzyskaniu informacji o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej. Organy uprawnione i powołane do kontrolowania połowów komunikują wyniki swoich ustaleń i ustalenia te są wiążące. Przedstawiona rybakom informacja o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej wiąże te podmioty i musi być przez nie respektowana. Skoro Komisja, będąc do tego uprawnioną, uznała i zakomunikowała w rozporządzeniu nr 804/2007, że z dniem 11 lipca 2007 r. została wyczerpana kwota połowowa przyznana Polsce na 2007 r., to ustalenie to jest wiążące dla kapitanów statków i nie wymaga dalszego dowodzenia przez polskie organy administracji w toku postępowania o nałożenie kary za nierespektowanie zakazu połowów, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Skoro – zgodnie z art. 1 rozporządzenia nr 804/2007 powodem wprowadzonego zakazu połowów dorsza na Morzu Bałtyckim (podobszar 25–32, wody WE) było wyczerpanie części kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. – to znaczy, że naruszenie tego zakazu w istocie polega na prowadzeniu połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 marca 2012, sygn. akt II GSK 276/11). Zauważyć należy, że wydane przez Komisję (WE) na podstawie art. 249 Traktatu ustanawiającego Unię Europejską rozporządzenie ma zasięg ogólny – wiąże w całości, jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich i skuteczne erga omnes. W konsekwencji nie jest też trafny zarzut sformułowany w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu uważa się zaś za niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występowała, gdyż istotne dla sprawy okoliczności są stwierdzone wprost aktami prawnymi mającymi zasięg ogólny. Trafnie w tej sytuacji uznał Sąd I instancji, że przeprowadzenie ww. dowodów w istocie zmierzałoby do oceny legalności rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007, a nie do oceny legalności zaskarżonych decyzji. Dodatkowo, wobec przedstawionej przez skarżącego argumentacji, zauważyć należy, że jak wynika z rozporządzenia Rady (WE) nr 338/2008 dotyczącego dostosowania kwot, jakie mają być przydzielone Polsce na połowy dorsza na Morzu Bałtyckim (podobszary 25–32, wody WE) w okresie od 2008 r. do 2011 r. (Dz. Urz. UE.L. 08.107.1), Polska przyznała przekroczenie ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. o 8.000 ton. Także w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 635/2008 dostosowującego kwoty, jakie mają być przydzielone Polsce na połowy dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25–33, wody WE) w okresie od 2008 r. do 2011 r., zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 338/2008 powtórzone jest stwierdzenie, że Polska na podstawie badań krajowych powiadomiła Komisję o przełowieniu dorsza w 2007 r. o 8.000 ton. Brak było też podstaw do uznania za trafny zarzutu sformułowanego w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej, a którego istota sprowadza się do tego, że wykonywanie uprawnień wynikających z pozostającego w obrocie prawnym specjalnego zezwolenia połowowego mogło stanowić naruszenie prawa podlegające karze. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniach wyroków NSA z dnia 8 lutego 2011 r. (sygn. akt II GSK 1231/10) oraz z dnia 15 lutego 2011 r. (sygn. akt II GSK 1101/10), że wadliwe jest założenie, iż specjalne zezwolenie połowowe jest skuteczne przez cały okres, na jaki zostało wydane, aż do czasu wyczerpania przyznanej nim kwoty połowowej. Granicę czasową, do jakiej połowy w oparciu o to zezwolenie mogą być wykonywane, może stanowić przekroczenie ogólnej kwoty połowowej. Jak wynika z art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie, połów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana, jest zabroniony i to właśnie ten przepis ustanawia granicę wynikających ze specjalnego zezwolenia połowowego uprawnień. Choćby zezwolenie to nie było jeszcze wykorzystane w pełni, w sytuacji wyczerpania ogólnej kwoty połowowej (na skutek stwierdzonego przełowienia przez inne podmioty) dalszy połów jest zabroniony. Zatem po ogłoszeniu wyczerpania ogólnej kwoty połowowej dalsze łowienie jest działaniem naruszającym prawo, a zarzut skargi kasacyjnej dotyczący nieuzasadnionego oddalenia skargi z uwagi na dalsze istnienie uprawnień połowowych wynikających ze specjalnego zezwolenia połowowego jest nieusprawiedliwiony. Nie jest także uzasadniony zarzut sformułowany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, który częściowo powiązany jest z zarzutami zawartymi w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, a dotyczącymi naruszenia także § 3 pkt 20 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. oraz art. 63 ust. 1 pkt 2 i art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie. Istota tych zarzutów sprowadza się do wadliwego zastosowania § 3 pkt 20 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. i błędnej jego wykładni poprzez utożsamianie odpowiedzialności na tej podstawie z odpowiedzialnością za naruszenie zakazu połowów. Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, przepis z art. 63 ustawy o rybołówstwie stanowi realizację ciążących na Polsce obowiązków zapewnienia respektowania wspólnej polityki rybołówstwa i karania za naruszenie jej zasad (por. art. 31 rozporządzenia nr 2847/93 ust. 1, ust. 2. ust. 3 oraz art. 25 ust. 1 rozporządzenia nr 2371/2002). Zgodnie z powołanymi przepisami chodzi o skuteczne pozbawienie osób odpowiedzialnych za naruszenia wszelkich korzyści finansowych płynących z naruszeń i odstraszania od dalszych naruszeń. Art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie ustanawia górne granice kar dla poszczególnych naruszycieli. Granice te powiązane są ściśle z przywołanymi wyżej zobowiązaniami Polski do ustanowienia takiego systemu kar, który skutecznie pozbawi naruszycieli wszelkich korzyści z naruszeń. Natomiast art. 63 ust. 4 zawiera delegację dla Ministra do określenia wysokości kar za poszczególne naruszenia z uwzględnieniem ich rodzaju i społecznej szkodliwości. Mając na uwadze ustaloną górną granicę kar oraz wynikającą z rozporządzeń wspólnotowych konieczność pozbawienia naruszycieli wszelkich korzyści z naruszeń, Minister ustalił stawki kar w powiązaniu z naruszeniami objętymi nakazami lub zakazami wynikającymi z ustawy. W wyroku z dnia 7 lipca 2009 r. (sygn. akt K 13/08 – OTK-A 2009/7/105) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. jako całość, jest zgodne z art. 64 ust. 4 ustawy rybołówstwie oraz z art. 2, art. 7 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, kwestionując jedynie § 2 pkt 37, § 3 pkt 38, § 4 pkt 39 i § 5 pkt 29 cytowanego rozporządzenia. Wskazane przepisy nie znajdowały zastosowania w sprawie, a kara została nałożona za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana (§ 3 pkt 20 rozporządzenia). Należy jednak zauważyć, że rozporządzenie nr 804/2007 nie jest w sprawie dowodem lecz jest normatywnym aktem wspólnotowym, stwierdzającym m.in. stan połowów, który skutkował w odniesieniu do Polski zakaz dalszych połowów w oznaczonym obszarze (podobszar 25–32, wody WE) i w oznaczonym czasie (od dnia 11 lipca 2007 r. do dnia 31 lipca 2007 r.). Wskazać przy tym należy, że z wiążącego Polskę rozporządzenia nr 804/2007 wynikało przełowienie, zaś z art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie wynikał bezwzględny zakaz łowienia w okresie po ogłoszeniu przełowienia, a z § 3 pkt 20 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. wynikała karalność prowadzenia połowów, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Skarżący powinien zatem bezwzględnie wstrzymać połowy. Zmiana rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. i dodanie do niego rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 czerwca 2010 r. (Dz. U. Nr 125, poz. 849) katalogu 10 penalizowanych naruszeń nie zmienia sytuacji w rozpoznawanej sprawie. Wskazano bowiem, że we wrześniu i październiku 2007 roku skarżący dokonywał połowów mimo stwierdzenia przez uprawniony organ Unii Europejskiej przekroczenia ogólnej kwoty połowowej, które to działanie było zabronione art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie i podlegało karze określonej w § 3 pkt 20 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. O braku podstaw do uwzględnienia analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej przekonuje to, że adresatem wyrażonej na gruncie art. 139 k.p.a. zasady formułującej zakaz reformationis in peius jest organ odwoławczy. Zakaz z art. 139 k.p.a. może być zaś naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych. Nie odnosi się on do decyzji o charakterze kasacyjnym. W tej mierze podnosi się bowiem, że decyzja organu I instancji nie posiada przymiotu ostateczności, nie jest trwała. Na jej podstawie nie można więc nabyć praw w sposób trwały. Nie może także być ona wykonywana. Zatem uchylenie takiej nietrwałej decyzji, nawet jeśli przyznała stronie uprawnienia, nie może być dla strony niekorzystne, nie zamyka jej drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w jej sferze prawnej (por. J. Zimmermann Glosa do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 854/96, "OSP" 1998 z. 6). W konsekwencji, stwierdzić należy, że przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. uchwała NSA składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98) i to nawet w sytuacji, uwzględnienia przez ten organ, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, interpretacji przepisów prawnych dokonanej przez organ odwoławczy ( por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 675/07). Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.