II GSK 535/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Bk 491/14 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r. oddalił skargę J. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Ł. z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: J. Z. (dalej: skarżący) w dniu [...] maja 2013 r. wystąpił z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2013 do działek rolnych o łącznej powierzchni 12,34 ha. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącemu płatność ONW na 2013 r. w pomniejszonej wysokości. Organ podkreślił, że różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła 19,112%, a zatem stosownie do art. 16 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontrolnych oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8; dalej: rozporządzenie nr 65/2011) należało pomniejszyć kwotę płatności o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zadeklarowany we wniosku i załączniku graficznym obszar działki rolnej A w całości jest porośnięty trzciną pospolitą, co wykazywały również zdjęcia wykonane w 2013 r., a zebrany materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że inspektorzy terenowi dokonali kontroli właściwego obszaru określonego przez skarżącego jako działka rolna A. W odniesieniu do pozostałych działek rolnych, organ odwoławczy stwierdził, że ślad pomiaru działek rolnych B, C i D dokonany przez inspektorów terenowych w znacznej mierze pokrywa się ze szkicem granic ww. działek rolnych sporządzonych przez skarżącego na załączniku graficznym. Organ podkreślił przy tym, że istotne różnice między powierzchnią stwierdzoną w raporcie, a powierzchnią deklarowaną we wniosku nie wynikają z dokonania wyłączeń obszarów nieużytkowanych, lecz są wynikiem dokładnych pomiarów obszarów określonych przez stronę na załącznikach graficznych. W zakresie działek F, M, J i K, organ odwoławczy wskazał, że jednolity charakter tego obszaru stanowiący użytek zielony, w pełni uzasadniał dokonanie łącznego pomiaru tych działek. Organ odwoławczy podkreślił, że analiza protokołu z czynności kontrolnych wykazała, że nie doszło do naruszenia zasad sporządzania dokumentacji pokontrolnej. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wniósł skargę na tę decyzję zarzucając obrazę art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie mu udziału w czynności weryfikacji w terenie powierzchni należących do niego nieruchomości oraz naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia ponownej kontroli powierzchni działek z jego udziałem. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor [...] OR ARiMR w Ł., podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że obowiązujące przepisy nie nakładają na organy ARiMR obowiązku powiadamiania rolników o miejscu i terminie przeprowadzanych kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że warunki przyznania jednolitej płatności obszarowej wyznacza treść § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329 ze zm.; dalej: rozporządzenie ONW). W kontrolowanej sprawie skarżący ubiegał się o przyznanie płatności na rok 2013 do działek rolnych o łącznej powierzchni 12,34 ha. Organ stwierdziły natomiast, że płatność ta może być przyznana jedynie do powierzchni 10,36 ha. Podstawę tych ustaleń stanowiły wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w dniu [...] stycznia 2014 r., w toku której ustalono, że działka rolna A nie była w całości użytkowana rolniczo, gdyż zadeklarowany obszar działki był porośnięty zwartą roślinnością w postaci trzciny pospolitej. Taki stan działki rolnej A został również udokumentowany na zdjęciach wykonanych rok wcześniej, tj. w dniu [...] stycznia 2013 r. podczas weryfikacji w terenie powierzchni PEG wyznaczonej dla działki ewidencyjnej nr 32. Zdaniem Sądu, skarżący skutecznie nie podważył wyników kontroli z [...] stycznia 2014 r., która została przeprowadzona w sposób właściwy, zgodnie z obowiązującymi przepisami i prawidłowo została udokumentowana w formie protokołu z czynności kontrolnych. W ocenie Sądu na wyniki kontroli nie wpłynął fakt przeprowadzenia jej w okresie zimowym. WSA wskazał, że zgodnie z art. 27 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników (...) (Dz.U.UE.L.2009.316.65; dalej: rozporządzenie nr 1122/2009), kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli, natomiast organy ARiMR nie mają takiego obowiązku. Sam brak powiadomienia skarżącego o czynnościach kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2014 r., jak też w dniu [...] stycznia 2013 r., nie oznacza, że wskazany przepis został naruszony. Sąd podzielił także pogląd organu o braku możliwości zastosowania w sprawie art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009, który przewiduje wyjątki od stosowania zmniejszeń i wykluczeń. Wniosek złożony przez skarżącego nie był prawidłowy pod względem faktycznym, a ponadto skarżący nie wykazał skutecznie, że nie ponosi winy za zadeklarowanie nieprawidłowych danych. WSA stwierdził, że skutkiem zawyżenia powierzchni działek o 1,98 ha, czyli 19,112% powierzchni stwierdzonej, zgodnie z art. 16 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 65/2011, było przyznanie pomocy w pomniejszonej wysokości. WSA nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.). Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały zgromadzony materiał dowodowy, odniósł się również do zastrzeżeń przedstawionych przez skarżącego, a podjęte rozstrzygnięcie wynika przede wszystkim z uwzględnienia przez organ wyników przeprowadzonej kontroli. Skarżący, mimo, że miał możliwość przedstawienia dowodów na poparcie swojego stanowiska, skutecznie nie podważył tych ustaleń. W ocenie Sądu strona miała zapewnioną możliwość czynnego udziału na każdym etapie postępowania. Skargę kasacyjną wniósł J. Z. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach przez błędne uznanie, że organ wydający zaskarżoną decyzję dopełnił obowiązku udzielenia skarżącemu niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego; 2. art. 10 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach przez błędne uznanie, że organ, wydający zaskarżoną decyzję, dopełnił obowiązku zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu; 3. art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach przez błędne uznanie, że organ wyczerpująco rozważył zgromadzony materiał dowodowy oraz błędne uznanie, że na wyniki kontroli, przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji, nie wpłynął fakt przeprowadzanie jej w okresie zimowym. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego AriMR w Ł. nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Aby wykazać naruszenie przepisów postępowania skarżący powinien nie tylko je wymienić, lecz również określić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przytoczenie podstawy kasacyjnej ma doniosłe znaczenie z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej musi w sposób precyzyjny wskazać naruszone jego zdaniem przepisy, a Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną w ramach zarzutów, które zostały wyraźnie wskazane. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Powyższe uwagi są o tyle istotne w okolicznościach niniejszej sprawy, że skarżący zarzucił naruszenie przepisów, które nie miały zastosowania w sprawie. W niniejszej sprawie organ wydał decyzję na podstawie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W związku z powyższym przepisy tego rozporządzenia powinny były stanowić podstawy skargi kasacyjnej, które pozwalałyby na jej rozpoznanie. J. Z. zarzucił zaś naruszenie art. 3 ust. 1 i 2 pkt 2-4 ustawy o płatnościach w związku z art. 9 i 10 k.p.a., które nie odnoszą się do płatności ONW i nie były stosowane w sprawie. Skoro zaś skarżący powołał przepisy, których ani organ ani Sąd pierwszej instancji nie stosował, skarga kasacyjna nie pozwoliła na dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.