II GSK 586/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 2151/24 w sprawie ze skargi K.U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2024 r. nr KOC/4224/Dr/22 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 grudnia 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 2151/24, po rozpoznaniu skargi K.U., (1) uchylił decyzję z dnia 29 kwietnia 2024 r. nr KOC/4224/Dr/22 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 10 czerwca 2022 r., (2) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz K.U. kwotę 190 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia Sąd pierwszej instancji rozstrzygał w następującym stanie sprawy: W dniu 20 maja 2021 r. Prezydent m.st. Warszawy (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "zarządca drogi") przeprowadził kontrolę przeprowadził z udziałem pełnomocnika skarżącego oględziny pasa drogowego ul. [...]1 w Warszawie w rej. ul. [...]2, stwierdzając funkcjonowanie przed frontem kiosku handlowego, stanowiącego własność skarżącego, stoiska handlowego ze sprzedażą kwiatów i zniczy o wymiarach 5,7 m x 3,80 m, czyli 9,76 m2 tj. o powierzchni rzutu poziomego 9,76 m2. Pismem z 11 lutego 2022 r. Prezydent m.st. Warszawy zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia mu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Decyzją z 10 czerwca 2022 r. organ pierwszej instancji wymierzył skarżącemu karę pieniężną za zajęcie ww. pasa drogowego. Skarżący wniósł odwołanie. Pismem z 13 marca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako: "SKO", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy", "Kolegium") powiadomiło skarżącego o prawie czynnego udziału w postępowaniu. Decyzją z 29 kwietnia 2024 r. nr KOC/4224/Dr/22 organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. SKO wskazało, że mimo udzielenia jednorazowego bądź nawet wielokrotnego zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania urządzenia/obiektu w tym pasie, udzielone przez właściwego zarządcę drogi. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną, a jej wydanie limituje wskazanie zobiektywizowanych przesłanek (zajęcia powierzchni pasa drogowego, okresu zajęcia i podmiotu, który dokonał zajęcia). Nie ma przy tym potrzeby badania przyczyn bezprawnego zajęcia pasa drogowego. SKO wskazało, że z przekazanych organowi akt wynikało, że skarżący nie posiadał 20 maja 2021 r. wymaganego zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...]1 w rej. ul. [...]2 pod stoisko handlowe. Zdaniem organ odwoławczego zarządca drogi w świetle art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. był więc zobligowany do wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa bez zezwolenia zarządcy drogi, a w konsekwencji do jej wymierzenia. W ocenie organu drugiej instancji zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. "pas drogowy" - to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei z punktu widzenia prawa cywilnego pas drogowy stanowi nieruchomość w rozumieniu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeśli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Kolegium przyjęło, że skoro pas drogowy wyznacza zasięg działania u.d.p. oraz zasięg kompetencji zarządcy danej drogi a działka ewidencyjna jest obszarem jednorodnym pod względem prawnym, zatem linie graniczne, o których mowa w obu definicjach muszą się pokrywać. Organ drugiej instancji wskazał, że działki ewidencyjne nr [...]1, [...]2, [...]3 obrębu [...], na których posadowiony jest obiekt Skarżącego bezspornie znajdują się w całości w pasie drogowym zarządzanym przez Zarząd Dróg Miejskich. Są one opisane w ewidencji gruntów symbolem "dr" - drogi, stanowiąc pas drogowy ul. [...]1, a zatem nie ma podstaw do innego określania granic pasa drogowego. Z załączonych do akt sprawy map ewidencyjnych oraz map w skali 1-500 z naniesionym pasem drogowym względem ww. działek wynika, że sporne stoisko w całości znajduje się w pasie ww. drogi powiatowej. Kolegium nie zgodziło się ze skarżącym co do tego, że ustalenie przebiegu pasa drogowego nastąpić powinno na podstawie opinii biegłego geodety. Kolegium argumentowało, że rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymagała, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Zdaniem organu odwoławczego mapa zasadnicza to standardowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu punktów osnowy geodezyjnej - m.in. działek ewidencyjnych i budynków, przy czym dane w niej ujęte odpowiadają stanowi ewidencyjnemu (art 4 ust. 1e ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz.U. z 2021 r. poz. 1990), jej kopia odzwierciedla dane dotyczące punktów osnowy geodezyjnej działek ewidencyjnych, co ma znaczenie w zakresie koniecznym dla ustalenia przebiegu pasa drogowego. Zdaniem SKO, zgromadzone w aktach sprawy mapy ewidencyjne, wypis z ewidencji gruntów, dokumentacja fotograficzna obiektu, protokoły kontroli pasa drogowego oraz oględzin jednoznacznie istnienie kiosku i jego powierzchnię zajmująca pas drogowy 20 maja 2021 r. W ocenie organu drugiej instancji, w sposób prawidłowy została również ustalona wysokość kary jako iloczynu powierzchni zajęcia, dziennej stawki opłaty w wysokości 0,70 zł za zajęcie 1 m2 pasa drogowego - wynikającej uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. woj. Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148 poz. 3717 ze zm.) i uchwały nr XXX/888/2020 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 maja 2020 r. w sprawie wprowadzenia czasowego obniżenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, w związku z ogłoszonym na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanem epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARSCoV-2 (Dz. Urz. Woj. Maz. Z 2020 r. poz. 5798) oraz jednego dnia zajęcia terenu, powiększonej dziesięciokrotnie. Kolegium uznało, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, określone w art. 189f § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1 k.p.a. Zdaniem SKO, nie doszło też do przekroczenia terminu przedawnienia nałożenia tej kary określonego w art. 189g § 1 k.p.a. Organ odwoławczy argumentował, że stwierdzone naruszenie prawa miało charakter ciągły, trwało od 29 listopada 2017 r. do 28 grudnia 2018 r. i nie ustało na dzień wydania decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 21 lutego 2022 r. Ponadto, Kolegium powołało się na treść art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 568 ze zm.; dalej: ustawa COVID-19). w brzmieniu obowiązującym do 16 maja 2020 r. Przyjęło, że w rozpatrywanej sprawie bieg terminu przedawnienia w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 uległ zawieszeniu. Skarżący złożył skargę do WSA. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga zasługiwał na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, przypomnienia wymagało, że w objętych sądową kontrolą decyzjach organy obu instancji przyjęły, że skarżący 20 maja 2021 r. zajmował pas drogowy drogi powiatowej o powierzchni 9,76 m2 pod stoisko handlowe bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w stanie prawnym sprawy tj. poprzedzającym wejście w życie nowelizacji z 5 sierpnia 2022 r. art. 40 ust. 1 u.d.p. stanowił, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, udzielonego w drodze decyzji administracyjnej. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie, a stosownie do art. 40 ust. 8 u.d.p. wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, ustala w drodze uchwały organ stanowiący tej jednostki, uwzględniając przy tym kryteria określone w art. 10 ust. 9 pkt 1-5 u.d.p. W ocenie WSA celem kary było zapobieganie sytuacjom, w których dochodzi do niedopuszczalnego naruszenia pasa drogowego bez wiedzy i zgody organu. Sąd zauważył, że z analizy akt sprawy nie wynika, by to konkretne stoisko handlowe skarżącego, którego dotyczy zaskarżona decyzja, istniało w tej samej lokalizacji bez żadnej przerwy przez wiele lat przed wydaniem tej decyzji i przed wejściem w życie u.d.p. z 1985 r. Zdaniem WSA w aktach znajdowały się m.in. decyzja Burmistrza Gminy Warszawa [...] z 25 sierpnia 1995 r., zatwierdzająca projekt budowlany i zezwalająca na usytuowanie pawilonu handlowego na terenie przy ul. [...]1 róg ul. [...]3 (po zmianie nazwy: ul. [...]2) - w miejscu ustalonym w decyzji z 6 stycznia 1995 r., do akt sprawy włączona została również decyzja Wojewody Mazowieckiego z 26 września 2013 r. stwierdzająca nieważność decyzji z 25 sierpnia 1995 r. w części odnoszącej się do okresu użytkowania obiektu. W treści dołączonego do akt sprawy pisma Urzędu Gminy Warszawa [...] z 13 marca 2019 r. wskazano zaś, że o możliwości dalszego przedłużenia dzierżawy terenu powinien zdecydować zarządca drogi. W ocenie Sąd pierwszej instancji, żaden z ww. dokumentów nie wskazuje na to, by stoisko to istniało w dniu wejścia w życie u.d.p. tj. w 1985 r. bądź mogło znaleźć się w pasie drogowym w wyniku późniejszych zmian dotyczących samego pasa drogowego. WSA wskazał, że stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo zbadany w zakresie samych przesłanek nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 4 pkt 1 u.d.p. Zdaniem Sądu, w celu dokonania oceny, czy rzeczywiście doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia konieczne było w pierwszej kolejności ustalenie przebiegu granic pasa drogowego a następnie, tego czy sporny obiekt, w badanym okresie zajmował jego przestrzeń. Sąd zaznaczył, że w stanie prawnym sprawy, przez "pas drogowy" należało rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). W ocenie WSA, granica pasa drogowego powinna być ustalona i wykazana w toczącym się postępowaniu, zatem w konkretnej sprawie, stosownie do sytuacji faktycznej związanej z przebiegiem drogi i szerokością pasa drogowego, a w celu wymierzenia kary za niezgodne z prawem zajęcie pasa drogowego, organ prowadzący takie postępowanie powinien ustalić przebieg granicy pasa drogowego, przy czym materiałami wyjściowymi do takich ustaleń winny być dane dotyczące pasa drogowego ustalone dla danej kategorii drogi w dokumentacji dotyczącej tej drogi. Sąd podkreślił, że nie może to być działanie dowolne odsyłające do różnych domniemań, choćby takiego, że granice pasa drogowego to granice ewidencyjne działki. Sąd pierwszej instancji wskazał, że dowody, którymi posłużyły się organy, pozostawiały wątpliwości co do prawidłowości poczynionych ustaleń. Organ bowiem dokonał ustaleń faktycznych na podstawie protokołu oględzin pasa drogowego przeprowadzonych 20 maja 2021 r., do którego zostały załączone dwie mało czytelne fotografie fragmentów pawilonu, z których tylko jedna przedstawiała częściowo stoisko handlowe umieszczone przed pawilonem. Dowody te nie mogły być uznane za wystarczające do stwierdzenia, że stoisko handlowe Skarżącego zajmowało pas drogowy. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy dostrzegł braki dowodowe w tym zakresie, gdyż pismem z 17 maja 2023 r. wystąpił do Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie o wypis i wyrys z ewidencji gruntów obejmujący sporną lokalizację kiosku i stoiska handlowego, wyrys z mapy ewidencyjnej wykazujący przebieg pasa drogowego oraz kolizję kiosku i stoiska handlowego z pasem drogowym, a także inne dowody wykazujące kolizję z pasem drogowym oraz obmiar powierzchni zajęcia. Zdaniem Sądu w odpowiedzi organ otrzymał wypis i wyrys z rejestru gruntów, jednak przedstawiony wypis, wyrys oraz wydruk mapy z naniesieniami datowane są na rok 2023 r. i nie zawierały żadnych informacji, które wskazywałyby, że przedstawiałyby stan aktualny w okresie objętym kontrolowaną decyzją. Sąd pierwszej instancji wskazał, że całościowa analiza dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego prowadziła do konkluzji, iż nie zostało dostatecznie wyjaśnione jaki był rzeczywisty przebieg granicy pasa drogowego w okresie wskazanym w decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego, a w sprawie zabrakło rzetelnych ustaleń w zakresie przebiegu pasa drogowego i tego, czy istotnie stoisko skarżącego znajdował się w jego strefie. Sąd dostrzegł, że upływu czasu pomiędzy okresem, którego kontrolowana decyzja dotyczy, a datą rozpatrywania sprawy przez organ w postępowaniu odwoławczym mógł spowodować znaczne trudności dowodowe. Zdaniem WSA, nie mogło to działać na niekorzyść strony w sprawie o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ odwoławczy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia przedmiotowego wniosku, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Kolegium zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie w zakresie przesłanek wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wskutek czego Sąd błędnie przyjął, że Organy nie wyjaśniły czy w dacie nielegalnego zajęcia pasa drogowego 20 maja 2021r. istniał pas drogowy ul. [...]1 w Warszawie podczas, gdy Strona w postępowaniu sądowym upatrywała uprawnienie do pozostawania ww. pasie z mocy prawa w trybie art. 38 u.d.p.; II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie istnieje wątpliwość co do przebiegu granicy pasa drogowego w dniu 20 maja 2021r. ; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie istnieje wątpliwość czy stoisko K.U. znajdowało się w strefie pasa drogowego w dniu 20 maja 2021r. ; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę wiarygodności dokumentom urzędowym jakimi są wyrysy mapy ewidencyjnej, w szczególności mapy zasadniczej z dnia 12 lutego 2018r. w skali 1:500 załączonej do sprawy VI SA/Wa 855/24 rozpoznawanej przez Sąd w dniu 21 października 2024r., wypisy z rejestru gruntów sporządzone przez uprawniony organ geodezyjny, oraz wydruki map z oznaczonym z zakresem pasa drogowego sporządzone przez zarządcę drogi; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 81a § 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy nie istniały jakiekolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy; e) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli legalności decyzji organów administracji, tj. w sposób niezgodny ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym; f) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sformułowanie uzasadnienia wewnętrznie sprzecznego podczas, gdy zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, gdyż już proste zestawienie mapy zawierającej oznaczenie przebiegu granic pasa drogowego z mapą ewidencyjną, mapą zasadniczą w skali 1:500 nie pozostawiały żadnych wątpliwości usytuowania spornego stoiska względem pasa drogowego, a w konsekwencji materiał ten pozwalał Sądowi na uznanie, że okoliczność przebiegu granic pasa drogowego i kolizji stoiska z tym pasem zostały prawidłowo ustalone i udowodnione oraz, że Organy w pełni wywiązały się w tym zakresie z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. A nadto, że w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1342/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocny wyrokiem z dnia 9 listopada 2020r. oddalił skargę Strony w przedmiocie odmowy udzielenia jej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od 17 stycznia 2019r. do 31 grudnia 2020r. Skarżący nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty były usprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a których istnienia w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Artykuł 176 p.p.s.a. określa elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej. Zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć określenie przepisu (jednostki redakcyjnej aktu prawnego), który miał zostać naruszony przez sąd pierwszej instancji. Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie, a co więcej, jaka powinna być prawidłowa wykładnia i zastosowanie tych przepisów (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podniesienie zarzutu naruszeniu prawa procesowego wiąże się natomiast z obowiązkiem wskazania przepisów, które miały zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i wykazaniem wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zauważyć należy, że podstawą stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji wad obu wydanych w sprawie decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego pod stoisko handlowe ze sprzedażą kwiatów i zniczy o wymiarach 5,7 m x 3,80 m, czyli 9,76 m² tj. o powierzchni rzutu poziomego 9,76 m², przed frontem kiosku handlowego, stanowiącego własność skarżącego, bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, było w pierwszej kolejności uznanie, że przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne naruszało normy zawarte w art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie to miało być wynikiem oparcia ustaleń co do położenia stoiska handlowego w pasie drogowym ul. [...]1 w Warszawie w rej. ul. [...]2 z Kalkuty, w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.p., na niewystarczającym materiale dowodowym. Sąd pierwszej instancji wskazał w tym zakresie, że nie zostało dostatecznie wyjaśnione jaki był rzeczywisty przebieg granicy pasa drogowego w okresie wskazanym w decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego. W sprawie zabrakło rzetelnych ustaleń w zakresie przebiegu pasa drogowego i tego, czy istotnie stoisko handlowe skarżącego znajdowało się w jego strefie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przytoczonego wyżej stanowiska. Wskazany w ramach omawianych zarzutów wzorzec kontroli - przepis art. 7 k.p.a. - określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z kolei stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe zasady, podzielić należy ocenę wyrażoną w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie uznał, że organy nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, przez co miały naruszyć art. 7, 77 § 1 i 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle prawidłowo dokonanej oceny prowadzonego przez organy postępowania, potwierdzenie znajduje stanowisko autora skargi kasacyjnej, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji. Ustalenia te zostały przez organ odwoławczy należycie rozważone, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, czemu organ dał wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji. Wskazać w tym względzie należy, że jakkolwiek Sąd pierwszej instancji zauważył, że organy oparły ustalenia na dowodzie w postaci wypisu z rejestru gruntów z informacją, że działka ewidencyjna określona jest w tej ewidencji symbolem "dr" (zresztą niesłusznie go dezawuując), to jednocześnie pominął pozostały materiał dowodowy na którym oparto decyzję tj. mapy ewidencyjnej z 12 lutego 2018 r. sporządzonej przez organ geodezyjny, mapy w skali 1:500 z naniesionym pasem drogowym względem ww. działek, protokołów kontroli pasa oraz protokołów oględzin z udziałem skarżącego i bezpodstawnie uznał ten materiał dowodowy za niewystarczający. Wyrażonej przez WSA negatywnej oceny działania organów w tej sprawie nie można zaakceptować. Niezrozumiały jest przy tym pogląd WSA, iż sam fakt pozostawania przedmiotowego obiektu na działce oznaczonej jako "dr" czyli użytek drogowy nie jest wystarczający dla ustalenia, iż pozostaje on w obrębie pasa drogowego (nie wskazuje jednak co byłoby wystarczające dla takiego ustalenia). W myśl art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z ww. definicji ustawowej wynika, że granicę pasa drogowego wytycza przebieg linii rozgraniczających grunt (art. 4 pkt 1 u.d.p.) - wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią. Jak wskazuje się w orzecznictwie gospodarka nieruchomościami (w tym nieruchomościami drogowymi) opiera się na zbiorze działek ewidencyjnych znajdujących się w poszczególnych zasobach i zarządzanych przez określone podmioty publiczne na podstawie określonych przepisów. Zgodnie z art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zwarte w ewidencji gruntów i budynków. Z kolei, zgodnie z § 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393), działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Zgodnie z pkt 18 tabeli z załącznika nr 6 do ww. rozporządzenia, obowiązującego do 31 lipca 2021 r., do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W świetle tych regulacji - organy słusznie przyjęły, że dane pozyskane z ewidencji gruntów oraz zasobu geodezyjnego są miarodajne dla określenia przebiegu pasa drogowego. W niniejszej sprawie wykazano bowiem, że działki ewidencyjne nr [...]1, [...]2, [...]3 obr. [...], obejmujące teren zajmowany przez skarżącego, znajdują się w całości w pasie drogowym zarządzanym przez Zarząd Dróg Miejskich, oraz są opisane w ewidencji gruntów użytkiem "dr" - drogi, stanowiąc pas drogowy ul. [...]1. Ponadto, słusznie wskazuje autor skargi kasacyjnej, że dowody znajdujące się w aktach sprawy, w tym protokół z oględzin pasa z 20 maja 2021 r., podpisany bez uwag odnośnie co do powierzchni zajęcia oraz wydruk z mapy zasadniczej z 12 lutego 2018 r. potwierdzały umieszczenie spornego obiektu w pasie drogowym. Zatem w niniejszej sprawie za wiarygodną i wystarczającą dla celów ustalenia przebiegu granicy pasa drogowego została uznana przez organy kopia mapy zasadniczej, która stanowi prawem przewidziany dokument urzędowy. Mapa zasadnicza jest bowiem standardowym opracowaniem kartograficznym, zawierającym informacje o przestrzennym usytuowaniu punktów osnowy geodezyjnej - m.in. działek ewidencyjnych i budynków, przy czym dane w niej ujęte odpowiadają stanowi ewidencyjnemu (art. 4 ust. 1e ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Jest więc oczywiste, że kopia takiej mapy odzwierciedla dane dotyczące punktów osnowy geodezyjnej działek ewidencyjnych, co miało znaczenie w rozpoznawanej sprawie w zakresie koniecznym dla ustalenia przebiegu pasa drogowego. Nie można było zgodzić się ze stroną skarżącą, prezentującą w swoich pismach procesowych i skardze taką interpretację pojęcia psa drogowego, według której pasem drogi jest tylko taka przestrzeń w okolicach drogi (pas nad i pod drogą wydzielony liniami granicznymi) która niezbędna jest dla prawidłowego ruchu na tej drodze i która to przestrzeń niezbędna jest także dla prawidłowego jej zarządzania przez tzw. zarządcę drogi do jej prawidłowej obsługi. Ze stanowiska strony skarżącej, wynika również, że tak zdefiniowany pas drogi w żaden sposób nie musi się pokrywać z granicami działek ewidencyjnych określonych jako użytek drogowy. Z taką definicją pasa drogowego, o charakterze funkcjonalnym, która zakłada, że jest to przestrzeń zmienna i niestała, mogąca być w zasadzie ustalana ad hoc - na potrzeby poszczególnych sytuacji, czy postępowań administracyjnych oraz w zależności od aktualnych potrzeb związanych z obsługą drogi oraz obiektów i urządzeń technicznych koniecznych do zarządzania ruchem drogowym, nie można się zgodzić. Przyjęcie niesprecyzowanego do końca i zmiennego obszaru pasa drogowego, wydzielonego liniami granicznymi (jak ustalanymi?) byłoby przeciwskuteczne i przede wszystkim nieuwzględniające w żaden sposób obowiązków organów zarządzających poszczególnymi kategoriami dróg publicznych (por. wyrok NSA z 29 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 913/20). Reasumując więc tę część rozważań, stwierdzić należało, że zgromadzone w sprawie dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został przez organy wyczerpująco ustalony i wyjaśniony i zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych - gdyż w takiej sytuacji organ nie jest zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, porównując i analizując protokół z oględzin pasa z 20 maja 2021 r. oraz dokumentację geodezyjną, kartograficzną, w tym wydruk z mapy zasadniczej z 12 lutego 2018 r. (teczka 2/2 akt administracyjnych) oraz dokumentację fotograficzną, można było uznać, że pas drogowy nie uległ zmianie, oraz że doszło do jego zajęcia. Tym bardziej, że Strona będąc dysponentem stoiska, podnosiła jedynie w toku postępowania przed sądem, iż "nietrafne jest zapatrywanie, że grunt, w którym znajdowało się przedmiotowe stoisko stanowi pas drogowy tylko dlatego, że leży on w granicach działki określonej, jako droga w ewidencji gruntów" (s. 5 skargi do WSA, k. 4 akt sądowych). Nie twierdziła, iż granice pasa drogowego, na którym było zlokalizowane stoisko na przestrzeni czasu tj. od kontroli pasa w dniu 20 maja 2021 r., do dnia wydania zaskarżonych decyzji uległy zmianie. Stanowisko skarżącego w tej sprawie, co należy podkreślić, od początku zresztą było niekonsekwentne, z jednej strony złożył wniosek, w którym domagał się wydania jemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ww. opisanym rejonie, z drugiej zaś podważał obowiązek uzyskania zezwolenia na umieszczenie stoiska handlowego w pasie drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał natomiast za trafne zarzutów z pkt II lit. e i f petitum skargi kasacyjnej (postawionych w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez wojewódzki sąd administracyjny stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09). Innymi słowy, art. 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Niezasadny jest także ostatni z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W pierwszej kolejności trzeba odnotować, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania sądu. Uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji ma przy tym charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiąc dla nich niezbędną płaszczyznę dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej, a ponadto umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie, co jest niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy sąd pierwszej instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3 poz. 39, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. II FSK 568/08). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w świetle wskazanej uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. W rozpoznanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził takich naruszeń. Przeciwnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom stawianym przez art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wypowiedź co do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia zarzutów skargi. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł nadto stanowisko co do oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną. Zasadność merytorycznego stanowiska WSA nie może być zaś skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu nie może więc sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem sądu pierwszej instancji. Podkreślić jednak należy, iż mimo bezzasadności tych dwóch zarzutów, wyrok Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie, nie odpowiada prawu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ w zaskarżonej decyzji, z wcześniej opisanych powodów, nie dopuścił się wskazanych w skardze do WSA naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w sposób istotny, mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.