II GSK 596/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 856/11 w sprawie ze skargi "R." Spółki z o.o. w W. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od "R." Spółki z o.o. w W. na rzecz Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 856/11, po rozpoznaniu skargi R.P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie zmiany koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz uchylił uchwałę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Skarżąca – R.P. Sp. z o.o. w dniu [...] maja 2009 r. uzyskała koncesję na kolejny okres, na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "Radio E.". Wnioskiem z dnia [...] października 2009 r. skarżąca wystąpiła o zmianę koncesji poprzez rozszerzenie koncesji o stację nadawczą zlokalizowaną w R., woj. zachodniopomorskie. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Przewodniczący KRRiT odmówił rozszerzenia koncesji skarżącej o wnioskowany nadajnik, jednocześnie rozszerzył koncesję dla R. Sp. z o.o. na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "R". W uzasadnieniu Przewodniczący wskazał, że projekt programu przedstawiony przez spółkę R., przewyższa projekt programu przedstawiony przez skarżącą pod względem łącznego udziału tematyki lokalnej w programie. Uchwałą z dnia [...] grudnia 2010 r. KRRiT upoważniła Przewodniczącego KRRiT do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] października 2011 r. Przewodniczący KRRiT wydał decyzję utrzymującą w mocy swoją wcześniejszą decyzję. W uzasadnieniu podał, że skarżąca we wniosku o rozszerzenie koncesji jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie przedstawiła rzetelnie wszystkich faktów i okoliczności. Skarżąca oceniając realizację koncesji przez R. Sp. z o.o. stwierdziła, że wszystkie programy działające w ramach tej spółki uchybiają koncesji, natomiast oceniając własną działalność przyjęła tylko jeden program – R.E., pomijając takie rozgłośnie jak R.P. z G., które rażąco narusza obowiązki programowe koncesji, R.E., E.R., czy R.W. z Ł., które nie w pełni realizowały obowiązki koncesyjne. Organ wskazując natomiast na programy z grupy R.M., takie jak R.M. M., Z.G., C., S., Ł., W., P., K., T., Ś. stwierdził, że kontrola z lat 2008 i 2009 wykazała, że zapewniały udział w programie tematyki lokalnej w wymiarze nawet wyższym od wymaganego koncesją. Organ stwierdził, że zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie dotyczą stanu faktycznego będącego podstawą wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, bowiem przedstawiona analiza programu radiowego dotyczy okresu, który miał miejsce po dniu 11 października 2010 r., tj. dniu wydania decyzji w sprawie rozszerzenia koncesji wydanej spółce R.. Ponadto organ stwierdził, że skarżąca we wniosku o rozszerzenie koncesji nie deklarowała zwiększenia udziału tematyki lokalnej, lecz jedynie zapewniła zachowanie jej wymiaru na poziomie określonym w dotychczasowej koncesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę, uznał za zasadne zarzuty dotyczące zaniechania w toku postępowania koncesyjnego oceny okoliczności wymienionych w art. 36 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., nr 253, poz. 2531 ze zm., dalej jako ustawa o radiofonii i telewizji), co skutkowało uchybieniem tego postępowania, w rozumieniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w rezultacie art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wyjaśnił, że Przewodniczący KRRiT nietrafnie przyjął, że wniosek dowodowy skarżącej, zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w postaci wydruku nagrania programu R.M. P. za okres od 29 listopada do 5 grudnia 2010 r. z jego analizą, nie podlegał rozpatrzeniu z uwagi na fakt, iż dotyczył okresu po wydaniu decyzji w I instancji. Sąd wskazał, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma zastosowania m.in. art. 136 k.p.a. in fine. To oznacza, że organ rozpatrujący ten wniosek może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie. Zatem, skoro strona złożyła wniosek dowodowy, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który jednoznacznie koresponduje z treścią art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o radiofonii i telewizji, organ by wykluczyć zarzut dowolności, powinien był wniosek ten rozpatrzyć, dokonując jego właściwej oceny. Sąd I instancji stwierdził, że nie może dokonać oceny przydatności wniosku dowodowego skarżącej dla podjętego przez organ rozstrzygnięcia, gdyż dowód ten nie został przez organ rozpatrzony. Przewodniczący KRRiT złożył skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej p.p.s.a.), zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak należytej kontroli decyzji Przewodniczącego KRRiT z dnia 7 lutego 2011 r. poprzez przyjęcie przez Sąd, że organ nie przeprowadził dowodu zgłoszonego w toku postępowania odwoławczego przez Spółkę R.P. w postaci monitoringu programu R.M.P., przez co wydał zaskarżoną decyzję w sposób dowolny, pomijając jednocześnie przez Sąd, iż przedmiotowy dowód nie dotyczył okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, podczas gdy prawidłowa kontrola przedmiotowej decyzji doprowadziłyby Sąd do wniosku, że przedmiotowy dowód nie miał istotnego znaczenia dla sprawy i zgodnie z treścią art. 78 § 1 k.p.a. nie wymagał przeprowadzenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli decyzji Przewodniczącego KRRiT oraz poprzedzającej ją decyzji, co doprowadziło Sąd do uznania, że organ w toku całego postępowania koncesyjnego nie dokonał oceny w zakresie okoliczności wymienionych w art. 36 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o radiofonii i telewizji, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym ww. decyzje jednoznacznie wskazują, iż przedmiotowej oceny organ dokonał, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R.P. Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przystępując do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wypada na wstępie wskazać, iż samoistnym przedmiotem skargi kasacyjnej mogą być określone naruszenia norm prawa procesowego, którym uchybił Sąd I instancji. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołany w podstawie skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, a nie sposób postępowania Sądu poprzedzający podjęcie orzeczenia. Warunkiem jego zastosowania jest bowiem stwierdzenie przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. W myśl art. 145 § 1pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd też naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej, a tym samym nie może on stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, a jedynie w powiązaniu z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego ewentualnie administracyjnego. W niniejszej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. został postawiony w łączności z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 78 i art. 80 k.p.a. W myśl art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (§ 2 pkt 1). Przedmiotem kontroli była decyzja wydana przez Przewodniczącego KRRiT, a więc akt administracyjny objęty zakresem orzekania przez sąd administracyjny. W wyniku przeprowadzonego postępowania został zastosowany środek przewidziany w p.p.s.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), aczkolwiek na obecnym etapie postępowania za przedwczesne należy uznać wypowiadanie się co do jego słuszności. Tak więc za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis ten w zadaniu pierwszym statuuje zasadę, iż podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tym organem. Z naruszeniem powołanego przepisu mamy więc do czynienia przede wszystkim wówczas, gdy sąd administracyjny uwzględni materiał dowodowy znajdujący się poza aktami sprawy lub też uwzględni fakty nieznajdujące żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Należy też przyjąć, iż do naruszenia powołanego przepisu dochodzi także wówczas, gdy Sąd przedstawi stan faktyczny w sposób oderwany od materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i ustaleń dokonanych w zaskarżonej decyzji. W tym wypadku dochodzi bowiem nie tyle do odmiennej czy też błędnej, od oczekiwań skarżącego, oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, lecz o nierzeczywistą jego ocenę. W stanie sprawy przedmiotem oceny Sądu była decyzja uznaniowa, co oznacza, że organ miał możliwość swobodnego wyboru rozstrzygnięcia (w granicach tak zwanego uznania administracyjnego), po uprzednim wyjaśnieniu stanu faktycznego – w stanie sprawy przede wszystkim w kontekście art. 36 ustawy o radiofonii i telewizji. Skutkiem czego dokonywana przez sąd kontrola pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego ogranicza się do zbadania czy organ koncesyjny przeprowadził postępowanie wyjaśniające zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie regułami. Sąd I instancji zarzucił organowi zaniechanie w toku postępowania koncesyjnego oceny okoliczności wymienionych w art. 36 ust. 1 i 5 ustawy o radiofonii i telewizji, co w jego ocenie skutkowało z kolei uchybieniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem z treści decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że wnioski zostały ocenione zgodnie z kryteriami wymienionymi w art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii telewizji, tj. w szczególności poddano ocenie stopień zgodności zamierzonej działalności programowej z zadaniami określonymi w art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, z uwzględnieniem stopnia realizacji tych zadań przez innych nadawców działających na obszarze objętym koncesją, możliwość dokonanych przez wnioskodawców koniecznych inwestycji i finansowania programu, przewidziany udział w programie audycji wytworzonych przez nadawcę lub na jego zamówienie albo we współdziałaniu z innymi nadawcami, przewidywany udział audycji, o których mowa w art. 15 ust. 2 tej ustawy, dotychczasowe przestrzeganie tych przepisów dotyczących radiokomunikacji i środków społecznego przekazu. KRRiT porównała też złożoną przez wnioskodawców dokumentację programową w kontekście udziału tematyki lokalnej po rozszerzeniu koncesji. Organ stwierdził też, iż przedstawione przez wnioskodawców projekty programów spełniają warunki Ogłoszenia Przewodniczącego KRRiT z dnia 26 sierpnia 2009 r., z tym, że projekt spółki "R." Sp. z o.o. przewyższa konkurencyjny projekt pod względem łącznego udziału tematyki lokalnej w programie. Natomiast, rozpoznając ponownie sprawę, w związku z argumentacją zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko ustosunkował się również do kwestii realizacji programu przez spółki ubiegające się o zmianę koncesji. Zatem, jak wskazuje powyższe organ prowadził postępowanie z uwzględnieniem wymogów, o jakich mowa w art. 36 ustawy o radiofonii i telewizji. A wniosek jaki wynika z treści uzasadnień obu decyzji, wskazuje, że okolicznością wyróżniającą, która zadecydowała o poszerzeniu koncesji dla wspomnianej spółki "R." Sp. z o.o. był udział tematyki lokalnej w programie. Okoliczność ta co do zasady nie jest kwestionowana przez drugą ze spółek, a jedynie stopień realizacji programu w okresie objętym koncesją, do czego organ koncesyjny odniósł się rozpoznając ponownie sprawę. Zatem wyrażony w zaskarżonym orzeczeniu pogląd Sądu I instancji nie koresponduje z treścią powołanych decyzji, co wymaga ponownego rozważenia przez ten Sąd czy przeprowadzone przez organ koncesyjny postępowanie nie narusza obowiązujących w tym zakresie procedur. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę będzie zobowiązany zbadać czy uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom stawianym przez prawo, a zwłaszcza art. 107 § 3 k.p.a., a także czy znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Pamiętając przy tym, iż czym innym jest zupełne pominięcie w uzasadnienie decyzji kluczowych kwestii, a czym innym jest przedstawienie ich w sposób ogólnikowy. Dokonując ponownej oceny zaskarżonej decyzji Sąd I instancji rozważy również zasadność wniosku dowodowego, w świetle art. 78 k.p.a. Zgodnie z § 1 powołanego przepisu żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W piśmiennictwie przyjmuje się, że ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do uznania organu, który jest jednakże związany w tej mierze przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia (por. B. Adamiak (w:) Komentarz, Kodeks postępowania administracyjnego 1996, s. 371). Podsumowując, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 78 i art. 80 k.p.a. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.