II GSK 606/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2609/16 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A.B. 1.750 (słownie: tysiąc siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2609/16 oddalił skargę A.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu 25 czerwca 2015 r. na drodze krajowej nr 88 w [...] (droga o dozwolonym nacisku na pojedynczą oś napędową do 10 t) zatrzymano do kontroli pojazd członowy, składający się z dwuosiowego samochodu ciężarowego marki DAF o nr rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki Berger o nr rej. [...], którym kierował [...], wykonujący w imieniu skarżącego transport drogowy stali (ładunek podzielny) na trasie Holandia - Polska. W wyniku ważenia pojazdu stwierdzono nacisk na pojedynczej osi napędowej 10,75 t (po odjęciu błędu w wysokości 2 %, zaokrąglonych do 0,1 t w górę), tj. przekroczenie o 0,75 t. Podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Przebieg kontroli został utrwalony protokołem z dnia 25 czerwca 2015 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 64, art. 140aa ust. 1-3 i art. 140ab ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV. W wyniku odwołania skarżącego zaskarżoną decyzją z [...] października 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 pkt 35a, art. 64 ust. 1, 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, 3 pkt 1, 4, art. 140ab ust. 1 pkt 2, ust. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że kontrolowany pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych SAW 10C/II o nr fabrycznych: 856734 i 856787. Wagi w chwili kontroli legitymowały się ważnym świadectwem zgodności. Kierowca został poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Stwierdzone naruszenie zakwalifikowano jako wykonywanie przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV w oparciu o wynik ważenia, zgodnie z którym pojedyncza oś napędowa przekraczała dopuszczalny nacisk o 0,75 t, gdyż po drodze, na której pojazd został zatrzymany, mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że dyrektywa Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.U.UE.L.1996. 235.59, zwana dalej: dyrektywą 96/53/WE) nie obliguje państw członkowskich UE do budowy wszystkich dróg publicznych o dopuszczalnej nośności 11,5 t na oś, natomiast na drogach, na których w Polsce odbywa się ruch międzynarodowy, dopuszczalna nośność wynosi 11,5 t na oś. Tym samym spełnione są wymagania art. 3 ust. 1 tiret pierwsze dyrektywy w związku załącznikiem I tej dyrektywy. Obowiązek nałożony na państwa członkowskie w art. 3 dyrektywy został wdrożony w prawie polskim w art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto, strona nie przedstawiła żadnych dowodów na dochowanie należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i na brak wpływu na powstałe naruszenie. Także kwestie związane z procesem załadunku nie są okolicznościami istotnymi dla uwolnienia się przez podmiot wykonujący przejazd od odpowiedzialności administracyjnej. Sąd I instancji oddalając skargę na powyższą decyzję na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) na wstępie przedstawił podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że kontrolowany pojazd poruszał się w dniu 25 czerwca 2015 r. po drodze krajowej nr 88 i przekroczył nacisk na pojedynczej osi napędowej o 0,75 t, co wykazało przeprowadzone w trakcie kontroli ważenie pojazdu. Miejsce ważenia legitymowało się w dniu kontroli protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z dnia 31 lipca 2008 r. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II o nr fabrycznych 856734 i 856787, które legitymowały się ważnym świadectwem zgodności. Po odcinku drogi krajowej nr 88, na którym dokonano zatrzymania pojazdu, mogą poruszać się pojazdy o nacisku pojedynczej osi napędowej do 10 t, co wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Wielkość przekroczonego nacisku (przekroczenie o 0,75 t) odpowiadało wymogom zezwolenia kategorii IV na przejazd pojazdu nienormatywnego po drogach publicznych. Sąd I instancji nie zgodził się z podniesionym przez skarżącego zarzutem naruszenia przepisów dyrektywy 96/53/WE, gdyż art. 7 tej dyrektywy nie wyklucza możliwości stosowania bardziej rygorystycznych przepisów krajowych na określonych drogach. Droga krajowa nr 88, na której doszło w tej sprawie do naruszenia dopuszczalnych norm nacisku na oś, została wymieniona w powołanym wyżej, wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 ww. ustawy o drogach publicznych rozporządzeniu, jako droga, po której mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. Zarówno zatem regulacja krajowa, jak i podjęte w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie, nie naruszają norm dyrektywy 96/53/WE. Sąd I instancji podkreślił, że prawodawca ustalając wysokość kar pieniężnych, ma przede wszystkim na względzie prawidłową eksploatację sieci dróg krajowych, które ulegają największym zniszczeniom na skutek poruszania się po nich pojazdów nadmiernie obciążonych. Nie tylko na nadawcy, odbiorcy i załadowcy, ale przede wszystkim na przewoźniku spoczywa obowiązek dochowania należytej staranności, by ładunek nie stwarzał zagrożenia na drodze oraz by nie przekraczał dopuszczalnych norm. W sprawie tej nie było też podstaw do wyłączenia odpowiedzialności skarżącego z uwagi na brak wpływu na powstanie naruszenia i dochowanie należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy określone w art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności decyzja zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Stan faktyczny opisany w decyzji nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń, a także prawidłowo przedstawiono i wyjaśniono podstawę prawną decyzji. W związku z tym, wydane w sprawie decyzje Sąd uznał za prawidłowe. Dlatego skarga została oddalona. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa udzielenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewadliwe przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – zdaniem Sądu I instancji – po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny o naruszeniu przez stronę zakazu przejazdu pojazdem nienormatywnym, za które to naruszenie należało orzec karę pieniężną, jak za przejazd bez zezwolenia. Skarga kasacyjna zasadnie podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem trafnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów art. 3 ust. 1 i art. 7 Dyrektywy Rady 96/53/WE przez ich niewłaściwe zastosowanie, jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Trafność tego zarzutu znajduje swoje potwierdzenie przede wszystkim w argumencie z wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C – 127/17, z którego wynika, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53. Z akapitu pierwszego art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE wynika, że akt ten nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów. Akapit drugi tego przepisu stanowi natomiast, że obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym. Ze stanowiska TSUE wynika – co nie jest bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie – że wymieniona regulacja prawna, jako wyjątek od ustanowionej w art. 3 ust. 1 zasady swobodnego ruchu pojazdów (tak w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym) podlegać powinna wykładni ścisłej (zawężającej) co oznacza, że przewidziany w przywołanym przepisie brak dostosowania infrastruktury drogowej należy odnosić do sytuacji szczególnych, a mianowicie do sytuacji przykładowo w przepisie tym wymienionych (por. pkt 80 – 81 wyroku), co ma z kolei tę konsekwencję, że za równoważne wymienionym sytuacjom szczególnym nie można uznać sytuacji kreowanych na gruncie krajowej ustawy o drogach publicznych, której art. 41 ust. 2 i ust. 3 ustanawia dalej jeszcze idące wyjątki oraz warunki przemieszczania się po drogach krajowych pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i pkt 3.4 załącznika nr I do wymienionej dyrektywy unijnej wartościom nacisku osi, albowiem – z uwagi na ich zakres oraz powszechnie obowiązujący charakter – sytuacje te stanowią ograniczenia w stosowaniu zasady swobodnego ruchu pojazdów. Tym samym, wynikające z prawa krajowego ograniczenia mające zastosowanie w zależności od rodzajów dróg – co motywowane jest jakością infrastruktury drogowej – nie mogą być usprawiedliwiane treścią art. 7 przywołanej dyrektywy, gdyż wynikający z tego przepisu wyjątek niweczyłby zasadę ustanowioną art. 3 tej dyrektywy (pkt 82 – 88 wyroku). Gdy ponadto, za ruch międzynarodowy, w rozumieniu art. 3 ust. 1 przywołanej dyrektywy uznać przemieszczanie się pojazdów na terytorium co najmniej dwóch państw członkowskich bez względu na konkretną infrastrukturę drogową, na której koncentruje się ten ruch (pkt 52 wyroku), to w świetle wszystkich przedstawionych argumentów za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że podejście Sądu I instancji do rozumienia art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE oraz znaczenia konsekwencji wynikających z tego przepisu w relacji do zasady swobodnego ruchu pojazdów odpowiadających wartościom maksymalnym określonym w załączniku nr I do tej dyrektywy nie może być uznane za prawidłowe. Jeżeli bowiem uzasadniony w świetle stanowiska Trybunału Sprawiedliwości wyrażonego w sprawie C – 127/17 jest wniosek o braku usprawiedliwionych podstaw dla ustanawiania w prawie krajowym w odniesieniu do pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 oraz 3.4 załącznika I do wymienionej dyrektywy wartościom nacisku osi ograniczeń (które mają charakter dalej idących, niż wynikające z art. 7 tej dyrektywy wyjątków, albowiem z art. 41 ustawy o drogach publicznych wynika, że pojazdy o maksymalnym nacisku osi napędowej nieprzekraczającym wartości 11,5 t objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 i ust. 3 wymienionej ustawy krajowej, zaś pojazdy nieprzekraczające maksymalnego nacisku pojedynczej osi wynoszącego 10 t, objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 przywołanej ustawy, a zniesienie wskazanych ograniczeń wymaga spełnienia warunku posiadania specjalnego płatnego zezwolenia niepozostającego w związku ze stopniem uszkodzenia dróg), to podejście Sądu I instancji do omawianej kwestii spornej nie może być uznane za zasadne w sytuacji, gdy – tak jak w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy – dopuszcza ono możliwość nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł za przekroczenie o 7,5 % dopuszczalnego nacisku osi napędowej na drodze krajowej nr 88, dla której ustanowiony w prawie krajowym dopuszczalny nacisk pojedynczej osi wynosił 10 t. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, jako warunku przemieszczania się w ruchu międzynarodowym po polskich drogach krajowych, w świetle przedstawionych argumentów należało stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie niezasadnie nałożono na stronę skarżącą karę pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia w wysokości 5.000 zł. Stwierdzony w toku kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynoszący 10,75 t w związku z tym, że był niższy od maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi napędowej pojazdu ustanowionego w pkt 3.4.1 załącznika nr I do dyrektywy nr 96/53/WE na poziomie 11,5 t, nie uzasadniał przypisania stronie naruszenia, za które nałożono na nią karę pieniężną. Stwierdzając więc, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii, korzystając na podstawie art. 188 p.p.s.a. z kompetencji do rozpoznania skargi strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle przedstawionych argumentów skarga ta jest zasadna, w rezultacie czego należało ją uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu administracji I instancji, a następnie umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 135 i art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. ----------------------- 8 7