II GSK 61/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1333/15 w sprawie ze skargi [B.] Spółka Europejska Oddział w Polsce, w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1333/15, uwzględniając skargę B. E. SE Spółka Europejska, Oddział w Polsce z siedzibą w K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] września 2015 r. nr [...], wydaną w przedmiocie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4, 5% do 18 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w punktach sprzedaży na terenie Miasta Torunia. Zaskarżona decyzja została uchylona przez Sąd I instancji wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...]. Sąd pierwszej instancji orzekał w sprawie w następującym stanie faktycznym: W styczniu 2012 r. Prezydent Miasta Torunia przeprowadził nabór wniosków od przedsiębiorców zainteresowanych uzyskaniem zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Po łącznym rozpatrzeniu złożonych przez przedsiębiorców 33 wniosków, Prezydent Miasta Torunia w dniu [...] lutego 2012 r. wydał decyzję nr [...], na mocy której zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej4, 5% do 18 % alkoholu 18 % alkoholu zostały udzielone przez organ 7 przedsiębiorcom tj.: 1. D. B. dla punktu sprzedaży przy ul. B. [...] (T. – B.) 2. spółce S. Sp. z o.o. z siedzibą w L. dla punktu sprzedaż przy ul. B. [...] (T. – B.) 3. spółce T. P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. dla punktu sprzedaży przy ul. R. [...] (T. – B.) 4. spółce T. D. Sp. z o.o. z siedzibą w P. dla punktu sprzedaży przy ul. Ł. [...] (T. – R.) 5. J. M. dla punktu sprzedaży przy ul. G. [...] (T. – R.) 6. spółce J. M. P. S.A. z siedzibą w K. dla punktu sprzedaży przy ul. S. [...] (T. – W.) 7. M. L. dla punktu sprzedaży przy ul. L. [...] (T. – W.). Natomiast pozostałym, ubiegającym się o zezwolenie wnioskodawcom, w tym: m.in. Spółce B. E. SE Oddział w Polsce z siedzibą w K., organ odmówił udzielenia zezwoleń. Organ wskazał, że wszystkie wnioski uzyskały wymaganą na podstawie art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. 2012, poz. 1356 ze zm.) pozytywną opinię Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T., co do zgodności proponowanej przez wnioskodawcę lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy. Mając na uwadze, że liczba wnioskodawców (33) przewyższyła limitowaną prawem miejscowym ilość pozostałych do rozdysponowania miejsc sprzedaży (7) przy rozpoznaniu wniosków organ przyjął dodatkowe kryterium, jakim była ich ocena pod kątem rozmieszczenia punktów sprzedaży napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta, z uwzględnieniem średniej ilości mieszkańców i związanego z tym obciążenia przypadającego na jeden punkt sprzedaży. Organ wskazał, że średnia ilość mieszkańców przypadających na 1 punkt sprzedaży na terenie miasta wynosi 2295. Wskazał następnie, których części miasta dotyczą złożone wnioski i w jakiej ilości. Największa ilość mieszkańców na jeden punkt sprzedaży, w częściach miasta których dotyczyły wnioski przypadła na 3 dzielnice: B., W. oraz R. W oparciu o to kryterium organ wyłonił 12 wniosków, które dotyczyły udzielenia zezwoleń w punktach sprzedaży znajdujących się ww. dzielnicach. Mając możliwość przyznania tylko 7 zezwoleń, organ zastosował kolejne kryterium, jakim była odległość już istniejącego punktu sprzedaży od proponowanego przez przedsiębiorcę. Uzasadniając wybór tego kryterium organ wskazał, że dokonując wyboru wnioskodawców w obrębie ww. 3 dzielnic, dążył do równomiernego rozmieszczenia punktów sprzedaży. W wyniku wniesionych odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, jako zgodne z prawem. Rozpoznając wniesioną od powyższej decyzji skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Bd 732/12 z uwagi na przekroczenie granic uznania administracyjnego wyznaczonych przepisami art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako ,k.p.a."), a nadto naruszenie przepisów art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., co istotnie mogło rzutować na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...]oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] lutego 2012 r. [...]. Sąd I instancji wskazał, że regulacje wskazane jako podstawa prawna podjętego przez organy rozstrzygnięcia, nie precyzują trybu procedowania w sytuacji, w której o mniejszą ilość zezwoleń na sprzedaż alkoholu ubiega się większa ilość podmiotów. W tej sytuacji przyjęcie przez organ dodatkowego kryterium oceny wniosków tj. kryterium rozmieszczenia punktów sprzedaży napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta, z uwzględnieniem średniej ilości mieszkańców i związanego z tym obciążenia na jeden punkt sprzedaży, było uzasadnione. Sąd I instancji ocenił, że działaniu temu nie można przypisać cech dowolności oraz, że przyjęte przez organ kryterium jest do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Doprecyzował jednak, że kryterium ilości mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży oraz kryterium pobliskiej odległości powinny być stosowane w łączności z rygorami wynikającymi z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Stąd też, przyjmując kryterium odległości planowanych punktów sprzedaży, organ w pierwszej kolejności powinien kierować się odległością nie między poszczególnymi punktami sprzedaży, lecz odległościami w stosunku do terenów, na których sprzedaż alkoholu jest zabroniona. W uzasadnieniu wyroku szczegółowo omówiono dostrzeżone w rozstrzygnięciu organu uchybienia. W tym zakresie Sąd I instancji wskazał, że w odniesieniu do części miasta – B. o przyznanie zezwolenia dla tego terenu ubiegało się 4 wnioskodawców, a organ przyznał zezwolenia tylko 3 z nich. Organ przy rozdzielaniu zezwoleń w tym wypadku działał dowolnie, ponieważ nie uzasadnił powodów, którymi się kierował. Uzasadnienie stanowiska organu było lakoniczne. Nie przeprowadzono analizy w zakresie wpływu każdego z rozdysponowanych miejsc na spadek obciążenia ilością mieszkańców przypadających na jeden punkt. Nie było również wystarczające stanowisko przyjęte dla odmowy udzielenia zezwolenia spółce B. E. SE, Oddział w Polsce z siedzibą w K., że w pobliżu proponowanego punktu sprzedaży znajduje się już punkt sprzedaży prowadzony przez spółkę T. Organ nie wykazał w jednostkach miary odległości, która zdecydowała w jego ocenie o bliskości obiektów istniejących punktów sprzedaży z proponowanymi. W odniesieniu do dzielnicy R., wybór uprawnionego podmiotu został w ocenie Sądu I instancji również przeprowadzony w sposób dowolny. Przyjmując kryterium wzajemnej odległości punktów sprzedaży organ powinien bowiem stosować jednakowe zasady dla wszystkich wnioskodawców. Posługując się odległością powinien zatem wykazać ją w jednostkach miary, a nie posługiwać się nieobiektywnym określeniem "pobliskiej odległości". W ocenie Sądu I instancji organ powinien także wziąć pod uwagę odległości istniejące pomiędzy już funkcjonującymi punktami sprzedaży, co pozwoliłoby na obiektywne ocenienie sytuacji każdego z wnioskodawców. Mogło się bowiem okazać, że już funkcjonujące punkty usytuowane są w tak niewielkich odległościach od siebie, że przyjęte przez organ kryterium straciłoby rację bytu. W odniesieniu do dzielnicy Wrzosy Sąd I instancji stwierdził, że ocena wniosków również miała charakter dowolny, ponieważ - tak jak w pozostałych przypadkach - nie wskazano w jednostkach miary odległości, która zdecydowała o bliskości obiektów istniejących punktów sprzedaży z proponowanymi. Pomimo tego, że przyjęte w sprawie kryteria - same w sobie - były w ocenie Sądu I instancji dopuszczalne, w wyroku stwierdzono konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z uwagi na fakt, że kryteria te zostały zastosowane w sposób dowolny i bez głębszej analizy, a sformułowanych przez organy wniosków nie poparto dowodami. W rezultacie uzasadnienia decyzji były wadliwe i nieprzekonujące. Nie wskazano w nich bowiem, na czym polegała analiza wniosków i czym kierował się organ, typując kolejne punkty sprzedaży do udzielenia zezwolenia. Brak stanowiska organu w powyższym zakresie stanowił w ocenie Sądu I instancji istotne naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Na skutek wniesionej przez spółkę J. M. P. S.A. skargi kasacyjnej wydany przez Sąd I instancji wyrok został poddany ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 września 2014 r. Sygn. akt II GSK 1159/13 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 732/12. Sąd kasacyjny podkreślił, że możliwość przyjęcia kryterium oceny wniosków w takim kształcie, jak to uczynił organ I instancji nie było kwestionowane - ani przez organ odwoławczy ani przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ani przez strony postępowania. Przy czym dokonana przez Sąd I instancji ocena, skutkująca stwierdzeniem dowolności organów przy wyborze wniosków, była prawidłowa. Skoro bowiem przyjęto dodatkowe kryterium (samo w sobie prawidłowe), to organy powinny w sposób przejrzysty i poddający się kontroli przeprowadzić analizę wniosków, tak aby zadośćuczynić zasadom postępowania administracyjnego, także tym z art. 7, 8, 11, 77 § 1 k.p.a. oraz z art. 107 § 3 k.p.a. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] Prezydent Miasta Torunia, po ponownym łącznym rozpatrzeniu wniosków przedsiębiorców ubiegających się o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, zawierających powyżej 4,5% do 18 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży udzielił tych zezwoleń na okres do dnia [...] czerwca 2020 r. siedmiu wskazanym w decyzji przedsiębiorcom tj: 1. D. B. dla punktu sprzedaży przy ul. B. [...] T. – B.) 2. spółce S. Sp. z o.o. z siedzibą w L. dla punktu sprzedaż przy ul. B. [...] (T. – B.) 3. spółce SH R.Sp. j. A.A. C. z siedzibą w T. dla punktu sprzedaży przy ul. K. [...] (T. –C.) 4. spółce FHU Z. Sp. z o.o. z siedzibą w T. dla punktu sprzedaży przy ul. W. [...] (T. – C.) 5. spółce T. Sp. z o.o. z siedzibą w P. dla punktu sprzedaży przy ul. Ł. [...] (T. – R.) 6. spółce J. M. P. S.A. z siedzibą w K. dla punktu sprzedaży przy ul. S. [...] (T. – W.) 7. M. L. dla punktu sprzedaży przy ul. L. [...] (T. – W.). Jednocześnie odmówiono udzielenia zezwolenia względem 14 złożonych wniosków, w tym względem wniosków spółki J. M. P. S.A. z siedzibą w K. dla 4 z proponowanych przez spółkę punktów sprzedaży (2 punkty przy ul P. w dzielnicy P., punkt przy ul. S. [...] na S., punkt przy ul. B. [...] w dzielnicy M.) oraz względem wniosków spółki B. E. SE Oddział w Polsce z siedzibą w K. dla 3 proponowanych przez wnioskodawcę punktów sprzedaży (punkt przy ul. S. [...] w dzielnicy B., punkt przy ul. G. [...] w dzielnicy M., punkt przy ul. S. [...] w dzielnicy R.). Organ umorzył postępowania administracyjne prowadzone wobec sześciu przedsiębiorców, którzy poinformowali organ o rezygnacji z ubiegania się o wydanie zezwolenia oraz wobec kolejnych sześciu, którzy uzyskali już zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych udzielone innymi decyzjami administracyjnymi, w prowadzonych odrębnych postępowaniach. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wskazał, że zgodnie z uchwałą Nr 363/93 Rady Miasta Torunia z dnia 15 lipca 1993 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta Torunia, limit punktów sprzedaży tego rodzaju napojów alkoholowych wynosi obecnie 125. Natomiast sprzedaż prowadzona jest w 118 punktach. W związku z tym do rozdysponowania jest 7 punktów sprzedaży ww. napojów alkoholowych. Powołując się na powyższą uchwałę oraz uchwałę Nr 365/08 Rady Miasta Torunia z dnia 24 lipca 2008 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Miasta Torunia, a także przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz mając na uwadze fakt, iż ilość zezwoleń przewidzianych do rozdysponowania była mniejsza niż ilość wnioskodawców, organ przyjął dodatkowe kryteria, przy zastosowaniu których dokonał rozstrzygnięcia, a mianowicie: 1) kryterium odległości od wnioskowanych punktów sprzedaży do obiektów zastrzeżonych, określonych ww. uchwałą Rady Miasta Torunia Nr 365/08 oraz ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi; 2) kryterium godziny otwarcia wnioskowanych punktów sprzedaży napojów alkoholowych; 3) kryterium usytuowania wnioskowanych punktów w poszczególnych częściach miasta, z uwzględnieniem ilości mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży w danej części miasta. Organ I instancji podał, że dodatkowe kryteria zastosowano w pierwszej kolejności biorąc pod uwagę usytuowanie wnioskowanych punktów sprzedaży w stosunku do obiektów chronionych. Ponieważ wszystkie wnioski uzyskały pozytywną opinię Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T. organ uznał, iż wszyscy wnioskodawcy spełniają to kryterium. W tym zakresie wskazano, że z uwagi na zawarte w wyroku Sądu I instancji wytyczne Komisja po raz drugi badała usytuowanie wnioskowanych punktów sprzedaży, gdzie jako "odległość graniczną" przyjęto tym razem nie 50m lecz 200m. Pomiarów odległości dokonano mierząc odległości najkrótszą dostępną publicznie drogą dojścia, od wejścia do proponowanych przez przedsiębiorców punktów sprzedaży do granicy działki obiektu zastrzeżonego. W drugiej kolejności, organ wziął pod uwagę godziny otwarcia wnioskowanych punktów sprzedaży. Kryterium to zastosowano w taki sposób, aby miało ono wpływ na ograniczanie spożywania napojów alkoholowych i nie udzielono zezwoleń tym przedsiębiorcom, którzy prowadzą punkty sprzedaży czynne całą dobę. Następnie zastosowano trzecie kryterium - mając na uwadze dotychczasową ilość punktów sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta oraz ilość mieszkańców przypadających tam na jeden punkt sprzedaży - dokonano przeliczenia, na podstawie którego ustalono ilość zezwoleń w poszczególnych częściach miasta, kierując się zasadą, że "przydzielano" kolejne zezwolenia w tych częściach miasta, w których aktualna ilość mieszkańców na jeden punkt sprzedaży była największa. Kierując się kryterium największej ilości mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży organ ustalił, że zezwoleń należy udzielić w następujących częściach miasta: 1. B.- 2 zezwolenia 2. C.- 1 zezwolenie 3. R. - 1 zezwolenie 4. W. - 2 zezwolenia 5. C. - 1 zezwolenie Ad. 1/ Organ podał, że mając do dyspozycji w tej części miasta dwa zezwolenia, udzielono ich dwóm przedsiębiorcom, którzy spełniają ww. kryteria, a mianowicie: D. B. dla punktu sprzedaży ul. B. [...] oraz spółce S. Sp. z o.o. z siedzibą w L. dla punktu sprzedaży ul. B. [...]. Ad. 2/ Organ podał, że w związku z faktem, iż po zastosowaniu dodatkowych kryteriów, w tej części miasta należy udzielić jednego zezwolenia, udzielono go przedsiębiorcy SH R. Sp.j. A.A. C. z siedzibą w T., dla punktu sprzedaży przy ul. K., który spełnia kryteria i jako jedyny we wniosku wskazał punkt sprzedaży w tej części miasta. Ad. 3/ Organ podał, że mając do dyspozycji w tej części miasta jedno zezwolenie udzielono go przedsiębiorcy – T.Sp. z o.o. z siedzibą w P., dla punktu sprzedaży przy ul. Ł. [...], który spełnia kryteria. Ad. 4/ Organ podał, że w związku z faktem, iż po zastosowaniu dodatkowych kryteriów, w tej części miasta należy udzielić dwóch zezwoleń, udzielono ich przedsiębiorcom: J. M. P. S.A. z siedzibą w K., dla punktu sprzedaży przy ul. S. [...] oraz M. L. dla punktu sprzedaży przy ul. L. [...], którzy spełniają kryteria i jako jedyni we wniosku wskazali punkty sprzedaży w tej części miasta. Ad. 5/ Organ podał, że w związku z faktem, iż po zastosowaniu dodatkowych kryteriów, w tej części miasta należy udzielić jednego zezwolenia, udzielono zezwolenia przedsiębiorcy - FHU Z.Sp. z o.o. z siedzibą w T. dla punktu sprzedaży przy ul. W. [...]., który spełnia kryteria i jako jedyny we wniosku wskazał punkt sprzedaży w tej części miasta. Uzasadniając odmowę uwzględnienia wniosków spółki B. E. SE, Oddział w Polsce z siedzibą w K., odnośnie punktów sprzedaży proponowanych przy ul. S. [...] (B.) i ul. S.(R.), organ wskazał, że przedsiębiorca zadeklarował we wniosku czas otwarcia punktów sprzedaży jako całodobowych. Tym samym nie spełnił drugiego dodatkowego kryterium. Odnośnie punktu sprzedaży przy ul. G. [...] (M.), organ wskazał z kolei, że wnioskowany punkt sprzedaży znajduje się w części miasta, gdzie średnia ilość mieszkańców na jeden punkt sprzedaży wynosi 1187 i jest niższa od średniej w tych częściach miasta, w których możliwe było udzielenie zezwolenia przy zastosowaniu trzeciego dodatkowego kryterium. Ponadto przedsiębiorca zadeklarował we wniosku czas otwarcia punktu sprzedaży jako całodobowy i tym samym nie spełnił drugiego dodatkowego kryterium. Spółka B. E. SE, Oddział w Polsce z siedzibą w K. wniosła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. W złożonym odwołaniu zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 8 w zw. z art. 104 i 107 k.p.a. poprzez nieogłoszenie informacji o kryteriach, jakie organ będzie stosował przy rozpatrywaniu wniosków. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, nie uwzględniło zarzutów dowołania, utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że polityka Rady Miasta Torunia, dotycząca ograniczeń w zakresie sprzedaży alkoholu, jak i usytuowania punktów sprzedaży alkoholu na terenie miasta nie podlega ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wskazał, że właściwe organy konsekwentnie prowadzą działania zmierzające do ścisłej reglamentacji zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych i jest to ich prawem. Organ odwoławczy zauważył, że mając na uwadze wskazania wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2013r. sygn. akt II SA/Bd 732/12 oraz zgodnie z art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T. zbadała usytuowanie punktów sprzedaży wskazanych we wnioskach, zwracając uwagę nie tylko na znajdujące się w najbliższej okolicy punkty chronione uchwałą Nr 365/08, ale także punkty chronione ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wszystkie wnioski uzyskały w tym zakresie pozytywną opinię Komisji. W tej sytuacji przyjęto dodatkowe kryteria polegające na porównaniu godzin otwarcia punktów sprzedaży przyjmując, że nie udziela się koncesji tym przedsiębiorcom, którzy prowadzą punkty sprzedaży czynne całą dobę. Trzecie kryterium, to dokonanie przeliczenia dotychczasowej ilości punktów sprzedaży w poszczególnych częściach miasta oraz ilości mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży. Zdaniem Kolegium, dokonanie wyboru przedsiębiorców, a w szczególności umotywowanie tego wyboru powoduje, że nie można podzielić zarzutu o naruszeniu zasady równości. Organ I instancji zastosował się zarówno do przepisów ustawy, jak i uchwał Rady Miasta Torunia, nie przekraczając swoich kompetencji w doborze kryteriów uzasadniających udzielenie przedmiotowego zezwolenia konkretnemu przedsiębiorcy. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutami odwołania dotyczącymi nieogłoszenia informacji o kryteriach wyboru. Zdaniem organu, ogłoszenie dodatkowych kryteriów na etapie ogłoszenia o naborze nie spełniłoby swego zadania, albowiem przedsiębiorcy dostosowaliby się do tych kryteriów już na etapie składania wniosków i taka sytuacja nie prowadziłaby do wyeliminowania sytuacji, w której o jedno dobro ubiegałoby się kilka podmiotów spełniających kryteria, a zatem na etapie postępowania należałoby wprowadzić dodatkowe kryteria wyboru. Spółka B. E. SE, Oddział w Polsce z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] września 2015 r. nr [...], wnosząc o uchylenie jej w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając skargę spółka podniosła zarzuty naruszenia przez organy art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1, art. 41, art. 12 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. nr 173, poz. 1807 ze zm.). Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1333/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę spółki i orzekł o uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Toruniu [...] września 2015 r. nr [...] i decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] z uwagi na przekroczenie granic uznania administracyjnego wyznaczonych przepisami art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., co istotnie mogło rzutować na wynik sprawy, a w konsekwencji również z uwagi na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji wskazał na wstępie, że sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej, zakończonej wydaniem wyroku kasacyjnego z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 732/12. Z tych względów analiza przyjętych przez organ kryteriów oceny wniosków i prawidłowości ich zastosowania, także z punktu widzenia zachowania granic uznania administracyjnego, musi być poprzedzona ustaleniem, czy organy stosownie do art. 153 p.p.s.a., zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w powołanym wyroku. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że z mocy tego przepisu sam sąd również jest związany wyrażoną w tym wyroku oceną prawną. Odnosząc się do przyjętych przez organ kryteriów oceny wniosków, Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy jako pierwszoplanowe zasadnie przejęto kryterium usytuowania wnioskowanych punktów sprzedaży w stosunku do obiektów chronionych ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz uchwałą Nr 365/08 Rady Miasta Torunia w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Miasta Torunia. Na ten istotny, z perspektywy wymienionych aktów prawnych aspekt Sąd I instancji zwrócił bowiem uwagę w swoim wyroku z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 732/12. Pomimo dostrzeżenia wagi i celowości zastosowania tego kryterium, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy dokonując oceny wniosków pod tym kątem, ograniczyły się jednak do stwierdzenia, że wszyscy wnioskodawcy spełniają to kryterium, skoro Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych zbadała usytuowanie punktów sprzedaży wskazanych we wnioskach złożonych przez przedsiębiorców, i wszystkie z nich uzyskały pozytywną opinię tej Komisji. Zdaniem organów, w tej sytuacji koniecznym było wprowadzenie dodatkowego, drugiego w kolejności rozpatrywania kryterium, polegającego na porównaniu godzin otwarcia punktów sprzedaży, przyjmując, że nie udziela się koncesji tym przedsiębiorcom, którzy prowadzą punkty sprzedaży czynne całą dobę. Odnosząc się to tej części wydanego przez organy rozstrzygnięcia, Sąd I instancji wyjaśnił, że niewątpliwie prawdą jest, że wszyscy wnioskodawcy spełnili wymóg uzyskania pozytywnej opinii miejskiej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych na podstawie art. 18 ust. 3a ustawy. Jednakże, co istotne, nie wszyscy spełnili kryterium odległości wnioskowanych punktów sprzedaży od obiektów chronionych w jednakowym stopniu. Z tego względu stanowisko Komisji powinno podlegać normalnym regułom dowodowym i zostać samodzielnie ocenione przez organy w celu ustalenia, które z proponowanych punktów sprzedaży usytuowane są w najdalszej odległości od obiektów chronionych. Skoro bowiem organ odwołał się do kryterium usytuowania punktów sprzedaży w stosunku do obiektów chronionych, powołując się na pomiary, wyznaczone odległości graniczne i ustalone parametry liczbowe, to powinien je rozważyć, a nie ograniczyć się tylko do wniosków komisji. Zwłaszcza, że to kryterium różnicuje sytuację faktyczną wnioskodawców i pozwala na ustalenie i ocenę w sposób mierzalny, wartościujący poszczególnych wnioskodawców. Organ dysponując zgromadzonym przez Komisję materiałem dowodowym, faktycznie nie dokonał zatem oceny wg kryterium odległości wnioskowanych punktów od obiektów chronionych, jednocześnie się na nie powołując, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji Sąd I instancji stwierdził, że nie można uznać, aby organ wprowadził czytelne, transparentne i możliwe do weryfikacji kryterium, które poddał rzetelnej ocenie, uwzględniającej normatywne cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz prawidłowo i bez naruszenia art. 153 p.p.s.a. realizujące wskazania zawarte w wyroku z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 732/12. Odnosząc się do drugiego z zastosowanych kryteriów tj. kryterium polegającego na porównaniu godzin otwarcia proponowanych punktów sprzedaży, Sąd I instancji podzielił co do zasady stanowisko organu, że kryterium to realizuje cele określone w ustawie, a są one wykonywane poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy (art. 1 ustawy). Kryterium to jest również jednakowe dla wszystkich wnioskodawców i mogło stanowić podstawę weryfikacji, w stosunku do wszystkich podmiotów, a więc tych, którym przyznano uprawnienie i tych, którym odmówiono udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Jednakże w okolicznościach tej sprawy, sposób zastosowania tego kryterium Sąd I instancji uznał za dowolny i naruszający zasady uznania administracyjnego. Sąd I instancji wskazał po pierwsze, że zastosowanie tego kryterium byłoby uzasadnione, gdyby organ po prawidłowej analizie i ocenie pierwszego kryterium wykazał, że ilość złożonych wniosków nadal przewyższa ilość zezwoleń możliwych do otrzymania przez starających się o ich uzyskanie przedsiębiorców. Natomiast w tej sprawie takiej analizy kryterium różnicującego i wartościującego złożone wnioski, w zależności od odległości usytuowania wnioskowanych punktów sprzedaży alkoholu w stosunku do obiektów chronionych, zabrakło. Po drugie, organ przyjmując dodatkowe i nowe w stosunku do pierwotnie rozpatrywanych wniosków kryterium, nie uzasadnił, dlaczego odstąpił od stosowanego wcześniej ( i uznanego za zasadne w wyroku z dnia 29 stycznia 2013 r., II SA/Bd 732/12) kryterium odległości między poszczególnymi punktami sprzedaży. W wyroku tym Sąd stwierdził, że przyjęte kryterium "pobliskiej odległości" mogło być uzasadnione, ale organy nie wyjaśniły jednak, co pod tym pojęciem rozumieją. Organ odstępując od tego kryterium, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a i wyrażoną w powołanym wyroku ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania, powinien zaś wykazać, dlaczego uznał je za nieprzydatne i z jakich względów zastąpił je innym, w ocenie organu np. bardziej trafnym i adekwatnym w sprawie kryterium wyboru. W wydanej decyzji nie zawarto jednak jakichkolwiek wyjaśnień i rozważań dotyczących tej kwestii. Sąd I instancji podkreślił ponadto, że w sytuacji gdy w toku ponownie rozpoznawanej po wyroku uchylającym sprawy, organ zamierzał zmienić dotychczasowe kryteria wyboru, bądź jedno z nich, zastępując je nowym, nieznanym stronom uczestniczącym w postępowaniu, pożądane i zgodne z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz w art. 9 k.p.a. zasadą należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego – było poinformowanie stron o wprowadzeniu nowego kryterium wyboru. Podanie takiej informacji, mogło wpłynąć na zmianę, w tym wypadku ograniczenie, wskazanych przez przedsiębiorców we wniosku godzin otwarcia punktów sprzedaży alkoholu, co niewątpliwie byłoby korzystne z perspektywy zasad i celów określonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w tym założeń ustawodawcy, zmierzającego do ograniczania spożycia napojów alkoholowych. Ponadto wprowadzenie tego nowego kryterium w ponownie prowadzonym po uchyleniu decyzji postępowaniu, jako eliminującego z możliwości otrzymania zezwolenia podmioty prowadzące sprzedaż całodobową, czyniło iluzorycznym wobec tych wnioskodawców, badanie przesłanki usytuowania punktów sprzedaży w stosunku do obiektów chronionych, która była rozpoznawana w pierwszej kolejności. Zatem wprowadzenie tego kryterium jako kolejnego, przy tym nie jako mierzalnego, wartościującego ale eliminującego, wzbudziło poważne wątpliwości Sądu I instancji. Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze, Sąd I instancji wskazał, że opisany sposób procedowania można również postrzegać w kategoriach naruszenia, wynikającej z art. 32 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa, która z kolei znalazła odzwierciedlenie w treści art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W rozpoznawanej sprawie, organ wprowadził i zastosował bowiem w taki sposób kryteria wyboru, skutkiem czego było wyeliminowanie pewnych podmiotów, bez prawidłowej oceny pierwszej w kolejności, mierzalnej i wartościującej przesłanki usytuowania proponowanych punktów sprzedaży alkoholu w stosunku do obiektów chronionych. W ten sposób nastąpiło faktyczne ograniczenie możliwości korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, wynikających z art. 32 Konstytucji RP w zw. art. 6 ust. 1 u.s.d.g. Odnosząc się do trzeciego z zastosowanych w sprawie kryteriów dotyczącego dotychczasowej ilości punktów sprzedaży napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta, z uwzględnieniem średniej ilości mieszkańców i związanego z tym obciążenia przypadającego na jeden punkt sprzedaży, Sąd I instancji nie zgłosił w tym zakresie zastrzeżeń. W oparciu o to kryterium ustalono bowiem ilość zezwoleń w poszczególnych, wyodrębnionych administracyjnie częściach miasta, słusznie kierując się zasadą, że kolejne zezwolenia przydzielano w tych częściach miasta, w których aktualna ilość mieszkańców na jeden punkt sprzedaży była największa. To kryterium było obiektywne i miarodajne, a jego powiązanie np. z kryterium usytuowania w stosunku do obiektów zastrzeżonych, niewątpliwie sprzyja realizacji zadań dotyczących ograniczania dostępności do alkoholu. Reasumując, Sąd I instancji wskazał, że nie można uznać, aby organ wprowadził i zastosował czytelne, racjonalne, transparentne i możliwe do weryfikacji kryteria, które poddał rzetelnej ocenie, uwzględniającej normatywne cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz prawidłowo i bez naruszenia art. 153 p.p.s.a. realizujące wskazania zawarte w wyroku z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 732/12. W ocenie Sądu I instancji, mimo że zasadniczo każde z podanych przez organ kryteriów z osobna było poprawne i możliwe do weryfikacji złożonych wniosków, to jednak sposób ich zastosowania w okolicznościach tej sprawy, z opisanych wyżej względów był dowolny i naruszający zasady uznania administracyjnego. Spółka J. M. P. S.A. z siedzibą w K. zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1333/15 w drodze skargi kasacyjnej. Strona skarżąca wystąpiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie strony skarżącej Sąd I instancji wydając ww. wyrok, naruszył przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. -art. 107 § 3 k.p.a. ponieważ uzasadnienie decyzji SKO w Toruniu z dnia [...] września 2015 r. jest kompletne, logiczne i prawidłowe, co czyni zaskarżony wyrok bezprzedmiotowym; -art. 7 k.p.a. ponieważ uchylając decyzję trzeba wykazać wpływ stwierdzonych naruszeń na wynik sprawy, natomiast wskazane przez Sąd I instancji powody uchylenia decyzji są błahe, a w sprawie nie można doszukać się naruszeń; art. 8, 11 i 77 § 1 k.p.a. z uwagi na zmienność poglądów wyrażonych w decyzjach i zaskarżonym wyroku i innych wyrokach WSA w Bydgoszczy, na tle samego i podobnych stanów faktycznych; - art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 i art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ "zaskarżony wyrok nie czyni zadość wymogowi wskazania, jaki wpływ przypisywane naruszenie prawa materialnego miało na treść ustalonych decyzji i podobnie wymogowi stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji mającego istotny charakter tzn. mogącego mieć wpływ na określoną treść uchylonego rozstrzygnięcia i w istotnej mierze". Strona skarżąca zarzuciła ponadto Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy naruszenie prawa materialnego w postaci art. 18 ust. 1-3 w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ponieważ uchylił decyzję wydaną w granicach uznania administracyjnego i w ramach ustalonej uchwałą Rady Miasta Torunia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, podczas, gdy - a contrario - skargę należało oddalić. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Uczestnik postępowania, spółka B. E. SE Spółka Europejska Oddział w Polsce z siedzibą w K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieuzasadnionej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie trzeba przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w tej sprawie nie zachodzi. W ocenie NSA do nieuwzględnienia postawionych w sprawie zarzutów kasacyjnych przekonuje w pełni treść zaskarżonego wyroku, z którego wynika, że uchylenie decyzji organów rozstrzygających sprawę zezwolenia na sprzedaż alkoholu usprawiedliwione było przede wszystkim naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie NSA, odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu, to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1790/11, LEX nr 1336324). Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji, wbrew stanowisku kasatora, odniósł się w uzasadnieniu do konkretnych naruszeń procedury, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ten wskazując na obowiązek realizowania wytycznych zawartych w wyroku o sygn. akt II SA/Bd 732/12, podał, że mimo zastosowania przez organy w pierwszej kolejności kryterium uwzględniającego usytuowanie objętych wnioskiem punktów sprzedaży w stosunku do obiektów chronionych ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (art. 14 ustawy) oraz uchwałą nr 365/08 Rady Miasta Torunia, zastosowały go iluzorycznie, a Sąd drugiej instancji pogląd ten podziela. Organy poprzestały bowiem na uznaniu, że wymóg odległości usytuowania wnioskowanego punktu od obiektów chronionych został spełniony przez wszystkich wnioskodawców. Sąd I instancji trafnie zauważył, że w sytuacji, gdy wielu przedsiębiorców uzyska na jedno wolne miejsce pozytywną opinię komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, istotą przyjętego kryterium powinna być ocena odległości poszczególnych, wnioskowanych punktów sprzedaży od obiektów chronionych i przyznanie pierwszeństwa tym z nich, które usytuowane są w najdalszej odległości od obiektów chronionych. Zastosowanie tego kryterium, w sposób w jaki przyjął i uzasadnił to organ, na co słusznie uwagę zwrócił Sąd pierwszej instancji, nie realizuje celu jego wprowadzenia tj. umożliwienia wyboru przedsiębiorców, w największym stopniu spełniających przyjęte kryterium wyboru. Tymczasem kryterium to różnicuje sytuację faktyczną wnioskodawców i pozwala na dokonanie obiektywnej oceny złożonych wniosków. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organ dysponując ustalonym przez Komisję materiałem dowodowym, w istocie nie dokonał oceny kryterium odległości wnioskowanych punktów od obiektów chronionych, jednocześnie się na nie powołując, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem NSA, w tej sytuacji zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie wprowadził transparentnego i możliwego do weryfikacji kryterium, uwzgledniającego normatywne cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz prawidłowo i bez naruszenia art. 153 p.p.s.a. zrealizował wskazania zawarte w wyroku w sprawie II SA/Bd 732/12. Odnosząc się do zarzutu uznającego brak podstaw do uchylenia decyzji z uwagi na błahość powodów, stwierdzić trzeba, że również nie zasługuje on na uwzględnienie. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że kryterium godzin otwarcia punktów sprzedaży realizuje zasadnicze cele określone w ustawie. Wyraźnie jednak zastrzegł, że w omawianej sprawie sposób zastosowania tego kryterium uznał za dowolny. Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że nieprawidłowe zastosowanie pierwszego kryterium doprowadziło do stosowania kryterium dodatkowego i nowego, które nie stanowiło podstawy oceny wniosków od początku tego postępowania. Przy czym prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił krytycznie wprowadzenie nowego kryterium, przy jednoczesnym braku wyjaśnienia dlaczego odstąpiono od zaakceptowanego przez Sąd rozpoznający tę sprawę poprzednio, kryterium odległości pomiędzy poszczególnymi punktami sprzedaży. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odstępując od tego kryterium, będąc związanym wyrażoną we wcześniejszym wyroku oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postepowania, powinien wykazać dlaczego uznano je za nieprzydatne i z jakich względów zastąpiono je innym, wg organu właściwszym kryterium. Słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że płaszczyznę do takich rozważań, mogło stanowić stwierdzenie w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 stycznia 2013 roku, że już funkcjonujące punkty sprzedaży posiadają wzajemnie tak niewielkie odległości, że przyjęte przez organ kryterium bliskości obiektów straci rację bytu. Odnośnie zarzutu zmienności poglądów wyrażonych w zaskarżonym wyroku i innych wyrokach WSA w Bydgoszczy na tle tego samego i podobnych stanów faktycznych, zwrócić należy uwagę, że Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę, odnosił się bezpośrednio do wiążących go wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Bd 732/12. Akcentował konieczność analizy wniosków z uwzględnieniem kryteriów w sposób wskazany przez Sąd rozpoznający poprzednio sprawę, zastosowanych w tym konkretnym postępowaniu. Wprowadzenie na tym etapie postępowania nowego, dodatkowego kryterium (godziny otwarcia punktów sprzedaży), którego organ nie stosował od początku postępowania uznał za dowolne, wyczerpująco uzasadniając swoje stanowisko, które zdaniem NSA jest prawidłowe. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wnosząca skargę kasacyjną wskazała natomiast na naruszenie art. 18 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości stwierdzając, że Sąd I instancji uchylił decyzję wydaną w granicach uznania administracyjnego, podczas gdy należało skargę oddalić. Stwierdzić zatem trzeba, że sformułowany w taki sposób zarzut naruszenia prawa materialnego nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu naruszenie prawa materialnego może przybrać postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Błędna wykładania prawa opiera się na założeniu, że wskazany w skardze kasacyjnej przepis prawa ma w sprawie zastosowanie, jednakże został mylnie zrozumiany przez Sąd pierwszej instancji, czy to sprzecznie z zasadami logicznego rozumowania, czy też niezgodnie z intencją jaka przyświecała ustawodawcy przy redagowaniu danego przepisu. Wówczas skarga kasacyjna, stosownie do art. 176 p.p.s.a., powinna uzasadnić, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie treści tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji. Z kolei naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie może przybrać formę wadliwego wyboru normy prawnej w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego, a więc błąd w subsumpcji. Przejawem takiego naruszenia prawa materialnego może być również przyjęcie braku przepisu prawa, podczas gdy on istnieje, a więc na nieznajomości prawa lub nawet dopuszczenie się prostej omyłki. Skarga kasacyjna pod wspomnianym kątem nie zarzuciła i nie uzasadniła zarzutu naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się do postawionych zarzutów wskazać należy, że Sąd I instancji wskazał mankamenty postępowań przed organami obu instancji i w wydanych przez organy decyzjach - brak wnikliwej analizy wniosków w oparciu o przyjęte kryterium. Szczegółowo i przekonująco uzasadnił, że naruszenia proceduralne mieściły się w kategoriach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., czyli mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Przedstawił też powody, dla których przyjął, że decyzje wydane na skutek ponownie prowadzonego postępowania wydane zostały z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Jeśli zaś chodzi o zarzuty naruszenia art. 107 § 3, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. to wnosząca skargę kasacyjną nie powiązała ich z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ale także nie wykazała ich potencjalnie istotnego wpływu na wynik postępowania, czego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). W konsekwencji powyższego, postawione zarzuty kasacyjne należało uznać za nieusprawiedliwione. Z tych też względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.