II GSK 623/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S.-T. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 października 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1706/10 w sprawie ze skargi S.-T. Spółki z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S.-T. Spółki z o.o. w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z [..] października 2010 r., sygn. akt [..] oddalił skargę [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [..] lipca 2010 r., nr [..] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym. Jak wynika z akt sprawy w dniu [..] listopada 2009 r., o godz. [..] w W., na terenie Portu Lotniczego [..] przeprowadzono kontrolę pojazdu marki [..] o nr rej. [..] kierowanego przez A. W. Kierujący pojazdem okazał: prawo jazdy, dowód rejestracyjny wraz z polisę OC, zaświadczenie o spełnieniu wymagań określonych w ustawie o transporcie drogowym, wypis nr [..] z licencji nr [.] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób - udzielonej [..] Sp. z o.o., ważnej do [..] października 2053 r. W trakcie kontroli ustalono, że w samochodzie zamontowany jest drogometr firmy [..], połączony przewodami z kasą fiskalną tej samej firmy, a działanie obu urządzeń było zintegrowane. Nadto kontrolujący inspektorzy stwierdzili, że na lewym boku pojazdu znajduje się [..] na prawym boku natomiast napis [..] [..]; na tylnej prawej szybie zamieszczono informację "taryfa 1 dzienna 1 km: 2,80 zł.", natomiast z tyłu na klapie samochodu napis [..], reklama [..]. W trakcie kontroli stwierdzono również, że na dachu pojazdu zamontowane jest urządzenie, na którym znajdują się dwustronne napisy [..] usunięto zgodnie z ustawą o transporcie drogowym art. 18 ust. 5"– 444". Urządzenie nie posiadało instalacji elektrycznej, było przykręcone do dachu pojazdu za pomocą metalowych uchwytów. W związku z poczynionymi ustaleniami, inspektorzy stwierdzili naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a) i c) ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm., dalej: u.t.d.). Stwierdzenie powyższych naruszeń znalazło odzwierciedlenie w treści protokołu kontroli ([...]którego podpisania kierujący pojazdem odmówił. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz przesłuchano w charakterze świadka kierowcę – A. W. Kierowca zeznał, że przewozy osób na rzecz skarżącej wykonuje na podstawie umowy zlecenia od maja 2009 r., a zlecenie przewozu osób otrzymuje drogą radiową (terminal –[..]) z centrali [..]. Jak wnikało z przesłuchania świadka, osobom przewożonym kierowca wystawia paragon fiskalny z kasy fiskalnej zarejestrowanej na rzecz skarżącej Spółki. Rozliczenie ze skarżącą Spółką następuje raz w tygodniu. Świadek oświadczył również, że w dniu kontroli rozpoczął pracę około godziny 7 i do czasu kontroli wykonał kilka przewozów pasażerów. Kierowca potwierdził, że na dachu pojazdu zamontowana jest reklama, na której widnieją dwustronne napisy [..]– nalepka z napisem [..] oraz że urządzenie nie jest podłączone do instalacji elektrycznej. Naklejki zawierające tekst [..]. Kierowca potwierdził także że reklama na dachu pojazdu została przymocowana za pomocą metalowych uchwytów oraz że w samochodzie zamontowany został drogometr ([..]), który połączono przewodami z kasą fiskalną [..]. Kierowca wyjaśnił, że po zakończeniu przewozu klienta – pasażera, drogometr wskazuje czas i przejechane kilometry mnożone razy stawka za kilometr, wyświetlając należną do zapłaty kwotę. Kierowca stwierdził, że po zakończeniu kursu drukuje paragon z kasy. Podczas dokonanej kontroli, kierowca na polecenie kontrolującego, okazał wydruki paragonów fiskalnych wystawionych na firmę [..] Sp. z o.o. W notatce służbowej z [..] listopada 2009 r. inspektor transportu drogowego podał, że podczas kontroli pojazdu marki [..] o nr rej. [..] stwierdził, że na boku pojazdu oraz na jego dachu znajdował się numer telefonu [..]. W celu sprawdzenia, czy należy on do właściciela licencji, inspektor wykonał telefon na wskazany numer: [..], po wybraniu którego zgłosiła się telefonistka z przywitaniem: [..]. Na tej podstawie stwierdzono, że numer [..] jest numerem należącym do skarżącej. Pismem z [..] stycznia 2010 r. skarżąca Spółka została zawiadomiona przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, w związku z kontrolą drogową przeprowadzoną w dniu [..] listopada 2009 r. Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego, [..] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z [..] kwietnia 2010 r., na podstawie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 w związku z art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d. w zw. z lp. 2.9. pkt 1, 2, 3 załącznika do u.t.d. nałożył na skarżącą Spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 15.000 zł z tytułu wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru (kara 5.000 zł), umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem (kara 5.000 zł) oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (kara 5.000 zł). W uzasadnieniu, organ I instancji wskazał, że podstawą nałożenia kary były ustalenia faktyczne dokonane [..] listopada 2009 r., z których wynikało, że na dachu kontrolowanego pojazdu zostało umieszczone urządzenie techniczne bez instalacji elektrycznej z dwustronnym napisem: [..]. Naklejka zasłaniała cyfrę 4. Nadto stwierdzono, że na lewym boku pojazdu napis [..]:na prawym boku pojazdu napis [..], z tyłu na klapie samochodu napis "[..]:, na tylnej prawej szybie informację [..]. Stwierdzono również, że w kontrolowanym pojeździe zamontowano drogometr firmy [..] połączony przewodem elektrycznym z kasą fiskalną. W toku kontroli ustalono, że na bokach oraz na banerze pojazdu umieszczono oznaczenia zawierające numer telefonu [..]. Na każdym numerze jedna z cyfr "4" (na każdym była to inna cyfra 4) była zaklejona nalepką z napisem [..]. Ponadto, na pojeździe umieszczono napisy [..] oraz..[..]. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji, stwierdziła, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 18 ust. 5 u.t.d. poprzez błędne przyjęcie, że w momencie kontroli pojazdem wykonywany był przewóz okazjonalny. Wskazała również na naruszenie art. 55 ust. 1a u.t.d. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie czynności kontrolnych pod nieobecność przedsiębiorcy albo osoby przez niego upoważnionej. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w trakcie postępowania administracyjnego organ nie wykazał, iż w momencie kontroli pojazdem był wykonywany przewóz okazjonalny. Skoro nie została wykazana podana okoliczność, organ bezpodstawnie zarzucił stronie naruszenie zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2009 r. sygn. akt II GSK 235/09 oraz z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt II GSK 212/09 i sygn. akt II GSK 170/09, z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt II GSK 329/09, strona zarzuciła, że organ nie wskazał jakie urządzenie i na jakiej podstawie uznał za "urządzenie techniczne", o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Odnośnie stwierdzonego naruszenia art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d., skarżąca zauważyła, że napis [..] lub napis [..] nie są oznaczeniami przedsiębiorcy, którego nazwa brzmi:[..] . W przedmiotowej sprawie brak jest dowodów wskazujących, iż [..], czy [..] usunięto zgodnie z ust. "o transporcie drogowym..." to nazwy używane przez skarżącą. Zdaniem skarżącej, oznaczenie [..] usunięto zgodnie z ust. [..] wskazane w decyzji organu I instancji, nie jest numerem telefonu strony. Telefon Spółki, pod którym przyjmowane są zlecenia na przewozy taksówkowe brzmi:[..]. W tym stanie rzeczy, rozszerzająca wykładnia zastosowana przez organ mogłaby prowadzić do przyjęcia poglądu, iż każdy napis lub oznaczenie umieszczone na pojeździe stanowiłoby złamanie przytoczonego przepisu i nakładało obowiązek nałożenia kary pieniężnej. Mając na uwadze treść art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d., strona wskazała, że legalna definicja "taksometru" powinna nastąpić w oparciu o rozporządzenie Ministra Gospodarki z 27 grudnia 2007 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać taksometry elektroniczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 4, poz. 24). W opinii strony, urządzenie zainstalowane w skontrolowanym pojeździe nie było taksometrem, lecz drogomierzem firmy [..], który nie spełniał wymagań technicznych zawartych w w/w rozporządzeniu. Tym samym, skarżąca została ukarana za posługiwanie się przez kierowcę urządzeniem, którego używanie nie jest zabronione przez ustawę o transporcie drogowym. W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [..] lipca 2010 r. Nr [..] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przyjął, że m.in. na podstawie licencji nr [..] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej [..] zaświadczenia o zatrudnieniu i spełnianiu wszystkich wymagań określonych ustawą o transporcie drogowym wystawionego przez skarżącą, wydruku z kasy fiskalnej zamontowanej w zatrzymanym pojeździe, zarejestrowanej na [..] Sp. z o.o., zeznań kierowcy pojazdu, iż w dniu kontroli, do momentu jej przeprowadzenia, wykonał kilka okazjonalnych przewóz osób na rzecz strony, należy stwierdzić, że podmiotem wykonującym przewóz w dniu kontroli była [..] Sp. z o.o. Po analizie zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że argumenty strony podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, podtrzymując stanowisko przedstawione w decyzji I instancji. Odnosząc się do argumentu strony, że umieszczone na dachu pojazdu urządzenie nie było urządzeniem technicznym w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., organ odwoławczy, jako niezasadne uznał utożsamianie urządzenia technicznego z lampą, a także twierdzenie, że lampa powinna być podłączona do instalacji elektrycznej. Przepisy nie definiują pojęcia urządzenie techniczne, zatem konieczne jest posłużenie się wykładnią językową oraz celowościowo-funkcjonalną wskazanego terminu, które każą przyjąć, że czynnikiem decydującym o uznaniu umieszczonego na dachu pojazdu urządzenia za urządzenie techniczne, w myśl ww. przepisu, jest jego odbiór przez nieograniczoną liczbę osób, u których tego rodzaju oznaczenie mogłoby wywrzeć wrażenie, że pojazd można zatrzymać w celu zawarcia umowy przewozowej. W ocenie organu odwoławczego, takie urządzenie pełni rolę znaku identyfikującego podmiot wykonujący okazjonalny transport drogowy osób, wbrew zakazowi określonemu w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., który ma uniemożliwić podmiotom wykonującym przewozy okazjonalne upodabnianie ich pojazdów do taksówek, a w konsekwencji zapobiec wprowadzaniu w błąd potencjalnych klientów co do charakteru świadczonych usług. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, umieszczone na dachu pojazdu urządzenie służyło ww. celom i niewątpliwie upodabniało zatrzymany pojazd od przewoźników wykonujących transport drogowy osób taksówką. Analiza sporządzonej w czasie kontroli dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wskazuje, że umieszczone na dachu zatrzymanego pojazdu przedmiotowego urządzenia służyło prowadzonej działalności gospodarczej. Odnosząc się do naruszenia zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą lub telefonem przedsiębiorcy, organ odwoławczy podał, że w art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. nie chodzi o dosłowne utożsamianie nazwy z firmą, pod którą przedsiębiorca figuruje we właściwym rejestrze lub ewidencji. Zdaniem organu, nie ma znaczenia fakt, że umieszczona na pojeździe nazwa [..] nie pokrywa się z firmą przewoźnika. Innymi słowy, w art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d., nie chodzi o to, aby nazwa przedsiębiorcy ściśle pokrywała się z jego firmą. Zasadność przyjętej interpretacji wynika również z faktu, że w art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. ustawodawca nie posłużył się pojęciem firmy, która została zdefiniowana w art. 43 i nast. k.c. Organ II instancji nie podzielił natomiast poglądu organu I instancji, że umieszczenie na zatrzymanym pojeździe napisu [...] stanowi naruszenie zakazu umieszczania telefonu przedsiębiorcy. W opinii organu odwoławczego, w żaden sposób nie udowodniono, że znajdujący się w ciągu ww. znaków numer [..] stanowi numer telefonu, pod którym istnieje możliwość zamówienia usługi przewozu osób. Mając jednakże na uwadze, że doszło do wyżej opisanego naruszenia w postaci umieszczenia na pojeździe nazwy przedsiębiorcy decyzję należało utrzymać w mocy również w zakresie naruszenia z lp. 2.9 pkt 2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Skarżąca Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] lipca 2010 r., wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 5 u.t.d. przez błędne ustalenie i przyjęcie, iż w momencie kontroli pojazdem był wykonywany przewóz okazjonalny, 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d. przez jego niewłaściwe zastosowanie w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 55 ust. 1 a) u.t.d. przez przeprowadzenie czynności kontrolnych pod nieobecność przedsiębiorcy albo osoby przez niego upoważnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej nie budzą wątpliwości ustalenia organu, iż w dniu kontroli skarżąca wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy, umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, co wyczerpało znamiona naruszenia określonego w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d. Jak wskazał Sąd, w związku z ustaleniami organów administracji dokonanymi w niniejszym postępowaniu, skarżąca Spółka posiadała licencję nr [..] uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób (nie zaś transportu drogowego taksówką i nie budzi wątpliwości, iż licencja ta nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 u.t.d. dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką), zatem przedstawiona licencja uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 u.t.d., jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej". Sąd podkreślił, że konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym w art. 18 ust. 5 lit. a) – c) określonych zakazów (umieszczania i używania w pojeździe taksometru, umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych). W przedmiotowej sprawie, jak wskazał WSA, skarżąca spółka umieściła urządzenia oraz oznaczenia na pojeździe (o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. a-c u.t.d)., nie mając do tego prawa wynikającego z odpowiedniej licencji, a zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezspornie potwierdził, iż do opisanego naruszenia doszło. Odnosząc się do zarzutów: błędnego utożsamienia taksometru z drogometrem, bezpodstawnego nałożenia (na podstawie art. 92 u.t.d.) kary za umieszczenie na dachu kontrolowanego pojazdu urządzenia i potraktowania go przez organy jako lampy lub urządzenia technicznego, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. oraz naruszenia art. 55 ust.1 lit. a) u.t.d., Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, uznając zarzuty za bezzasadne. Zdaniem Sądu organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Sąd wskazał przede wszystkim, że w pojeździe poddanym kontroli był zamontowany drogometr firmy [..] połączony z kasą fiskalną, co wynika wprost z załącznika do protokołu kontroli z [..] listopada 2009 r., dokumentacji fotograficznej pojazdu wykonanej przez kontrolującego, oraz protokołu przesłuchania świadka - kierowcy - z [..] listopada 2010 r. Nadto, jak podkreślił Sąd, kwestia różnic pomiędzy taksometrem a drogomierzem (dalmierzem), która w opinii skarżącej powinna zaważyć na wydanym rozstrzygnięciu, była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 13 maja 2009 r. w sprawie o sygn. akt. II GSK 911/08 uznał, że "nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej, że kontrolowany samochód nie był wyposażony w taksometr, lecz drogomierz (dalmierz) a więc urządzenie, którego nie wymienia art. 18 ust. 5 pkt 1 u.t.d. Dalmierz połączony z kasą fiskalną jest urządzeniem równoważnym dla taksometru w rozumieniu art. 18 ust. 5 pkt 1 u.t.d., gdyż urządzenie to służy temu samemu celowi co taksometr, a więc dla wyliczania należności za wykonywany taksówką przewóz osób, na co wymagana jest licencja, której skarżący nie posiadali". Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zawarł w wyroku z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II GSK 202/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny powyższy pogląd podzielił. [..] Sp. z o.o. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mające wpływ na wynik postępowania - poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., iż organy administracyjne obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, zaś zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy jest wystarczający do przyjęcia, iż: a) umieszczony na pojeździe napis Sawa stanowi oznaczenie ukaranego przedsiębiorcy, b) umieszczony na dachu pojazdu baner reklamowy stanowił lampę lub urządzenie techniczne, c) zamontowanie i używanie w pojeździe drogomierza i połączenie go z kasą fiskalną jest jednoznaczne z zamontowaniem i używaniem taksometru, podczas gdy powyższe okoliczności nie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego, zaś błędne ustalenia w tym zakresie skutkowały uznaniem, iż wskazane okoliczności stanowią delikt administracyjny określony w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d., - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 8 i art. 22 Konstytucji RP - poprzez zastosowanie do wyjaśnienia pojęć ustawowych wykładni celowościowo - funkcjonalnej, w sposób niezgodny z zamiarem i celem ustawodawcy, wbrew konstytucyjnej zasadzie wolności gospodarczej wprowadzającego zmiany w 2005 r. do ustawy o transporcie drogowym, i bez wskazania przyczyny, dlaczego nie zastosowano innego rodzaju wykładni, co skutkowało: a) niewyjaśnieniem stronie zasadności przesłanek przy załatwianiu sprawy, b) uwzględnieniem interesu społecznego jednej grupy zawodowej przy rozstrzyganiu indywidualnej sprawy o nałożeniu kary pieniężnej, co powoduje znaczące obniżenie zaufania do organów Państwa, c) stosowaniem wykładni rozszerzającej pojęć zdefiniowanych w art. 18 ust. 5 u.t.d., a wyrażających zakaz administracyjny, co skutkuje niepewnością wykładni prawa i brakiem możliwości dostosowania przez obywatela do zmian interpretacji pojęć zawartych w treści normy prawnej, 2. art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. - poprzez błędną jego wykładnię, która miała wpływ na wynik sprawy i przyjęcie, iż z ustalonego materiału dowodowego w sprawie, wynika iż umieszczony na pojeździe ciąg cyfr i liter stanowi numer telefonu oraz oznaczenie przedsiębiorcy jako [..], w związku z powyższym wypełnia hipotezę ww. normy prawnej, 3. naruszenie prawa materialnego tj. art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. - poprzez błędną jego wykładnię, która miała wpływ na wynik sprawy i przyjęcie, iż z ustalonego materiału dowodowego w sprawie, wynika iż umieszczony na dachu pojazdu baner reklamowy stanowi urządzenie techniczne i w związku z powyższym wypełnia hipotezę ww. normy prawnej. 4. art. 18 ust. 5 lit a) u.t.d. poprzez błędną wykładnię, która miała wpływ na wynik sprawy i przyjęcie, iż urządzenie pomiarowe połączone z kasą fiskalną jest tożsame z urządzeniem zw. taksometrem, o którym mówi w/w przepis ustawy, albowiem "pełnią takie same funkcje"; Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wniesiony w niniejszej sprawie środek odwoławczy zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutów naruszenia prawa procesowego. Autor skargi kasacyjnej w kolejnych punktach tego zarzutu kwestionuje ocenę prawną niespornego w gruncie rzeczy stanu faktycznego i poczynionych przez organ ustaleń. W sprawie nie jest bowiem sporne co znajdowało się na dachu pojazdu, jakie napisy były na jego bokach oraz jakie urządzenie służyło do obliczania należności za przejazd, ani też fakt, że skarżący wykonywał przewóz okazjonalny osób kontrolowanym pojazdem i nie miał licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Przedmiotem sporu jest natomiast kwalifikacja prawna niespornych ustaleń i zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. a), lit. b) i lit. c) u.t.d. w stanie faktycznym niniejszej sprawy. W ramach omawianego zarzutu skarżący nie kwestionuje zakresu postępowania dowodowego i poczynionych ustaleń, ani też nie wyjaśnia, na czym polegało naruszenie art. 77 i art. 107 k.p.a. Wywody Autora skargi kasacyjnej w istocie nie zmierzają do zakwestionowania wyników postępowania dowodowego i poczynionych ustaleń, a jedynie kwestionują zastosowanie prawa materialnego w niewadliwie ustalonym stanie faktycznym. Wszystkie zastrzeżenia kasatora co do zastosowania prawa materialnego w niewadliwie ustalonym stanie faktycznym zostaną ocenione niżej w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zatem uznać należy, że postawiony Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 i art. 107 k.p.a. i w związku z art. 151 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. Wskazanie w treści zarzutu, jako naruszonego, art. 151 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (który to przepis nie istnieje) Naczelny Sąd Administracyjny traktuje jako zwykłą omyłkę pisarską. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. został przez kasatora sprecyzowany w jednym tylko zdaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym kasator wskazuje, że obowiązkiem Sądu było wskazanie, dlaczego uznał, że umieszczony na dachu pojazdu nieoświetlony baner reklamowy jest urządzeniem technicznym, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Tak sformułowany zarzut musi być uznany za nieusprawiedliwiony. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku (s. 15) zajął wyraźne stanowisko w kwestii przyczyn uznania, że baner reklamowy, nawet nieoświetlony i niepodłączony do instalacji elektrycznej pojazdu, jest urządzeniem technicznym i umieszczenie go na dachu pojazdu jest objęte zakazem z art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Dodać można jedynie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić podstawę uchylenia wyroku oddalającego skargę tylko wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera obligatoryjnych elementów i przez to orzeczenie sądu pierwszej instancji nie poddaje się kontroli. W sprawie niniejszej omawiany zarzut kasacyjny jest więc nieusprawiedliwiony. W tym stanie rzeczy wszystkie zarzuty procesowe są nieusprawiedliwione. Przechodząc do oceny zarzutów materialnoprawnych Naczelny Sąd Administracyjny najpierw ocenił zarzut nr 1 skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz w związku z art. 2, art. 8 i art. 22 Konstytucji RP. Podkreślić należy, że na gruncie ustawy o transporcie drogowym obowiązują odmienne zasady wykonywania przewozów okazjonalnych pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej, niż 9 osób łącznie z kierowcą (pojazdem niebędącym taksówką) i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Konsekwencją odmienności charakteru powyższych przewozów osób jest wprowadzony art. 18 ust. 5 u.t.d. ustanawiający zakaz umieszczania i używania taksometru oraz umieszczania na pojeździe oświetlenia i oznakowania charakterystycznego dla taksówki w przypadku, gdy pojazdem do 9 osób łącznie z kierowcą wykonywany jest przewóz okazjonalny w transporcie drogowym. Ratio legis wprowadzenia zakazów, określonych w art. 18 ust. 5 u.t.d., było wyeliminowanie przypadków wykonywania transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki i omijania restrykcyjnych przepisów dotyczących uzyskiwania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (por. uzasadnienie do projektu ustawy, druk sejmowy nr 3930). Wprowadzenie ścisłego rozróżnienia transportu drogowego taksówką od transportu drogowego okazjonalnego (w omawianym znaczeniu) polega na wyraźnym rozróżnieniu oznaczenia pojazdów, którymi mogą być wykonywane te dwa rodzaje przewozów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastosowanie wskazanej wyżej wykładni celowościowo–funkcjonalnej nie narusza konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej. Z zasady wolności gospodarczej, rekonstruowanej na podstawie regulacji konstytucyjnej i ustawowej (ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej – tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, ze zm.) wynika, że jej zakresem objęta jest również sfera wolności wyboru formy prowadzenia działalności gospodarczej oraz jej zakresu i przedmiotu. Z ustawy o transporcie drogowym wynika, że ustawodawca daje przedsiębiorcy prawo podejmowania i wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego osób na podstawie licencji, o której mowa w art. 5 u.t.d., albo na podstawie licencji określonej w art. 6 u.t.d. Z faktu zróżnicowania zasad i form podejmowania oraz prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na przewozie osób, w tym z faktu ustanowienia na gruncie art. 18 ust. 5 u.t.d. ograniczeń adresowanych do przewoźników świadczących usługi przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym, stanowiących konsekwencję odmiennie określonych przez ustawodawcę warunków transportu drogowego taksówką wykonywanego na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 u.t.d., nie można zatem zasadnie wywodzić naruszenia wskazanych wyżej zasad konstytucyjnych. Wybór formy podejmowania i prowadzenia działalności polegającej na przewozie osób następuje bowiem z zachowaniem zasady pełnej wolności i swobody. Przepisy ustawy o transporcie drogowym stwarzają również warunki racjonalizacji decyzji o wyborze określonej formy działalności polegającej na przewozie osób, precyzyjnie wskazując (w kontekście zróżnicowania tych form) również konsekwencje decyzji o wyborze jednej z nich. Powyższe prowadzi więc do wniosku, że prawodawca tworzy równe dla wszystkich przedsiębiorców reguły prowadzenia przedmiotowej działalności gospodarczej (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1561/10). Oznacza to, że nie jest trafny zarzut nr 1, wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz w związku z art. 2, art. 8 i art. 22 Konstytucji RP. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do oceny postawionych zarzutów nr 2, 3 i 4 dotyczących błędnej wykładni prawa materialnego, to jest błędnej wykładni art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d., bowiem tylko prawidłowe rozumienie pojęć użytych w powołanych przepisach pozwala ustalić, czy były one prawidłowo zastosowane. Przepisy te stanowią, że przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej, niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się umieszczania i używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Wprowadzając omawiane zakazy ustawodawca posłużył się pojęciami "taksometr; nazwa, adres oraz telefon przedsiębiorcy; lampa lub inne urządzenie techniczne" jednocześnie nie definiując tych pojęć. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował użyte w art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. pojęcia "nazwa, adres oraz telefon przedsiębiorcy". Dla należytego rozumienia istotnego dla sprawy niniejszej zwrotu "telefon przedsiębiorcy", należy przypomnieć cel wprowadzenia zakazów określonych w art. 18 ust. 5 u.t.d. Jak już wskazano, zakazy te wprowadzono, z jednej strony, dla zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką przed konkurencją ze strony przedsiębiorców niemających stosownej licencji oraz, z drugiej strony, dla ochrony pasażerów przed wprowadzeniem w błąd co do rodzaju wykonywanego przewozu. Stosując ten rodzaj wykładni uznać należy, że nie ma znaczenia prawnego, czy numer telefonu umieszczony na pojeździe jest zarejestrowany na przedsiębiorcę wykonującego przewóz okazjonalny, czy też na innego przedsiębiorcę, w tym także prowadzącego przewóz osób taksówką. Istotne jest, czy umieszczony na pojeździe ciąg cyfr (także wkomponowanych w adres internetowy) stanowi numer telefonu, pod którym można zamówić usługę przewozu okazjonalnego osób wykonywaną przez przedsiębiorcę pojazdem opatrzonym tym numerem. Chodzi zatem o każdy numer telefonu, pod którym można zamówić usługę przewozu osób wykonywaną przez przedsiębiorcę, który nie ma licencji na wykonywanie przewozu taksówką. Umieszczanie na pojeździe numeru telefonu, pod którym można zamówić usługę przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej, niż 9 osób łącznie z kierowcą jest przywilejem przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką na podstawie posiadanej stosownej licencji. Takie oznakowanie auta jest natomiast zakazane dla wszystkich innych przedsiębiorców wykonujących okazjonalny przewóz osób. Posłużenie się przez skarżącą rozwiązaniem polegającym na umieszczeniu na pojeździe numeru telefonu z oddzieleniem go nalepką [..] miało - w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego - niewątpliwie na celu obejście ustanowionego zakazu, jednakże cel ten nie został osiągnięty. Zakaz objęty art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. zostaje naruszony w przypadku umieszczenia na pojeździe nawet jednego ze wskazanych w tym przepisie elementów (nazwa, adres, telefon), gdyż tylko takie rozumienie omawianego przepisu czyni zadość celowi, dla którego przepis ten został wprowadzony. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca posłużył się określeniem nazwa, a nie firma, zatem nie musi to być nazwa pod którą przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą. Zakaz obejmuje umieszczanie na pojeździe wszelkiej nazwy przedsiębiorcy, choćby była to tylko nazwa powszechnie używana, nie zaś nazwy np. wpisanej do rejestru. W konsekwencji za bezzasadny należy uznać także zarzut nr 2 w zakresie wskazującym na błędną wykładnię art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. Na uwzględnienie nie zasługiwał również podniesiony zarzut nr 3 w zakresie błędnej wykładni art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Przy interpretacji użytych w tym przepisie pojęć "lamp lub innych urządzeń technicznych" umieszczonych na dachu pojazdu wskazówek dla wykładni użytych zwrotów również należy poszukiwać w wykładni celowościowej wprowadzenia zakazów zdefiniowanych w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Zakazy te wprowadzono w celu uniemożliwienia szczególnego wyróżniania się pojazdów objętych zakazem poprzez umieszczenie na ich dachach lamp i urządzeń technicznych. Jak wskazano wyżej, zakaz wprowadzono dla ochrony pasażerów przed wprowadzeniem ich w błąd co do rodzaju wykonywanego przewozu, a także dla ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką przed konkurencją ze strony przedsiębiorców niemających stosownej licencji. Ustawodawca nie zdefiniował określenia urządzeń technicznych objętych zakazem. Uznać zatem należy, że w ramach zakazu objętego art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. niedopuszczalne jest umieszczanie na dachu pojazdu wszelkich urządzeń technicznych, które mogą przyciągnąć uwagę potencjalnych klientów do tak wyposażonego pojazdu i w ten sposób czynią go konkurencyjnym wobec taksówki, a jednocześnie mogą spowodować błąd u klienteli co do rodzaju pojazdu i charakteru przewozu. Nie ma racji także strona skarżąca twierdząc, że użyte w art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. pojęcie taksometru obejmuje tylko takie urządzenie, które odpowiada "definicji legalnej taksometru", znajdującej się w "przepisach prawa", których jednak autor skargi kasacyjnej nie wskazuje. Ustawa o transporcie drogowym nie zawiera takiej definicji, natomiast stosując wykładnię celowościową przyjąć należy, że pod pojęciem "taksometr" użytym w art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. należy rozumieć takie urządzenie techniczne, które służy obliczeniu według ustalonej taryfy należności za przejazd. Wobec tego wykładnia wspomnianego przepisu przyjęta przez Sąd pierwszej instancji była prawidłowa, co czyni w tym zakresie bezzasadnym zarzut nr 4. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty błędnej wykładni prawa materialnego za nieusprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) i § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.) i zasądził od skarżącej spółki na rzecz organu administracji 1800 zł, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym udzielonego przez radcę prawnego, który brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.