II GSK 637/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 12 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2329/19 w sprawie ze skargi Z. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 1 października 2019 r. nr 1126/2019/Ub w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi Z. z siedzibą w W. (dalej: "płatnik", "Z.", "skarżący") na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 1 października 2019 r. w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 października 2014 r. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Zaskarżoną decyzją z 1 października 2019 r. Prezes NFZ, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1373 ze zm., zwanej dalej: "ustawą o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 października 2014 r. ustalającą, że A. K., podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania pracy na podstawie umów o świadczenie usług, zawartych ze skarżącym, we wskazanych w decyzji okresach. Prezes NFZ stwierdził, że zawierane przez płatnika umowy o dzieło wyczerpywały znamiona umowy o świadczenie usług, gdyż w wyniku umów nie powstało oznaczone dzieło w rozumieniu Kodeksu cywilnego, realizujący umowy wykonywali powtarzalne czynności faktyczne, do realizacji których niezbędna jest staranność, a sporządzając dokumenty lustratorzy związani byli wytycznymi instrukcyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") uchylił wydane w sprawie decyzje. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił podstawę prawną decyzji oraz prezentowaną w literaturze i orzecznictwie charakterystykę umowy o dzieło i zlecenia. WSA stwierdził, że sporne umowy spełniają przesłanki umowy o dzieło, o której mowa w art. 627 Kodeksu cywilnego, ich istotą było bowiem zobowiązanie się przyjmującego zamówienie do osiągnięcia oznaczonego rezultatu w postaci opracowania dokumentów spełniających oznaczone w umowie warunki, a zamawiającego - do zapłaty wynagrodzenia. Sąd I instancji zauważył, że to właśnie osiągnięcie rezultatu w postaci protokołu, listu polustracyjnego i odrębnej informacji, stanowiło przedmiot spornych umów, a nie czynności prowadzące do jego osiągnięcia. Bez sporządzenia wskazanych dokumentów nie zostałby osiągnięty cel lustracji. Sporządzenie tych dokumentów wymagało samodzielności i wkładu intelektualnego zainteresowanej. Celem lustracji nie była zatem sama kontrola działalności spółdzielni, lecz właśnie ocena tej działalności sformułowana na podstawie danych uzyskanych w toku przeprowadzonej lustracji. Sąd wskazał również, że wypłata wynagrodzenia uzależniona była od terminowego i prawidłowego sporządzenia wymienionych w umowie dokumentów. Zdaniem Sądu przyjęcie przez organ, że sporne umowy były umowami o świadczenie usług (art. 734 § 1 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 750 Kodeksu cywilnego), doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach, polegające na uznaniu, że zainteresowana podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. W skardze kasacyjnej Prezes NFZ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi strony, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy o którym mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i uchyleniu decyzji organów NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku WSA w zakresie oceny charakteru prawnego umowy oraz błędnego ustalenia: - naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 627 Kodeksu cywilnego, art. 570 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 734 § 1 Kodeksu cywilnego i art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach oraz niezasadne przyjęcie, że organy Funduszu: 1) nieprawidłowo ustaliły, że zakwestionowana umowa nosiła cechy umowy o świadczenie usług, a charakter spornej umowy wskazuje, że była umową o dzieło - podczas gdy z dokonanych przez organy ustaleń jednoznacznie wynika, że umowa, którą wykonywała A. K. nosiła znamiona umowy o świadczenie usług, przy czym Sąd orzekający w swoim rozstrzygnięciu całkowicie pominął ustalenie Prezesa NFZ, że celem funkcjonowania Związków Rewizyjnych Spółdzielni Mieszkaniowych jest zapewnienie [pic]zrzeszonym spółdzielniom mieszkaniowym pomocy w ich działalności statutowej. Dla osiągnięcia tego celu Związek m.in.: prowadzi badania lustracyjne spółdzielni mieszkaniowych. Wobec powyższego to związek, a nie lustrator odpowiada za całość [pic]działania, w tym m.in. za przeprowadzenie lustracji, a zatem analogicznie tak jak organ administracji odpowiada za wydanie decyzji, tak samo Związek Rewizyjny Spółdzielni Mieszkaniowych odpowiada za przeprowadzenie lustracji. 2) ponadto Sąd I instancji w wydanym wyroku, pominął ustalenie organu, że w przypadku wielu umów, gdzie stosuje się odpowiednio umowę zlecenia a także umów nienazwanych, [pic]wynagrodzenie przysługuje tylko z tytułu osiągnięcia określonego rezultatu, a pomimo to nie są umowami o dzieło, a umowami na podstawie, których osoby je wykonujące są zgłaszane do ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit e ustawy o [pic][pic]świadczeniach. W tym przypadku do czynności ustawowo wskazanych związanych z przeprowadzeniem lustracji powinno się stosować przepisy o zleceniu, ponieważ podobnie jak w przypadku wydawania decyzji administracyjnej tak i przeprowadzanie [pic]lustracji jest określonym procesem związanym z podejmowaniem czynności określonych przepisami prawa, odpowiednio prawa spółdzielczego lub kodeksu postępowania [pic]administracyjnego a ponadto:[pic] 3) odnosząc się do wskazania Sądu I instancji dotyczącego wykonywania lustracji, należy podnieść, iż Sąd pominął okoliczność, że organ prawidłowo ustalił, iż zgodnie z art. 93 ust. 1a Prawa spółdzielczego (Dz. U. Nr 220, poz. 275) lustrację przeprowadza Związek Rewizyjny lub Krajowa Rada Spółdzielcza i formułuje w rezultacie wnioski polustracyjne, a nie konkretna osoba fizyczna, której czynności lustracji zostały zlecone czyli zgodnie z ww. przepisami odpowiedzialność za przeprowadzenie lustracji ponosi Z., a nie tak w niniejszej sprawie A. K. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Strona skarżąca i uczestniczka postępowania nie wnieśli odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach podany został wyrok Sądu I instancji, w którym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na niewłaściwe przyjęcie przez organ, że sporne umowy były umowami o świadczenie usług, a przez to naruszył art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do oceny czy zawarte przez skarżący Z. z zainteresowaną umowy na sporządzenie protokołu zawierającego dane dotyczące lustracji, projektu listu polustracyjnego oraz odrębnej informacji (poza protokołem) stanowiły umowy o świadczenie usług, o których mowa w art. 734 § 1 w zw. z art. 750 Kodeksu cywilnego czy umowy o dzieło, o których stanowi art. 627 Kodeksu cywilnego. Ocena umów przesądza bowiem o prawidłowości zastosowania w sprawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach. Problematyka ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach o sygn. akt II GSK 816/20, II GSK 1136/20, II GSK 1287/20, II GSK 1367/20, II GSK 403/21. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną poglądy zaprezentowane w wymienionych orzeczeniach w pełni podziela i uznaje, że stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku co do charakteru zawartych przez skarżącego i lustratora umów jest prawidłowe. Przede wszystkim należy stwierdzić, że sporne umowy zakładały wykonanie przez lustratora konkretnego rezultatu w postaci przeprowadzenia lustracji poszczególnych spółdzielni i sformułowania określonych w treści umów protokołów lustracyjnych (co jest obowiązkiem lustratora zgodnie z art. 93 ust. 1 Prawa spółdzielczego), a także propozycji wystąpienia polustracyjnego oraz propozycji odpowiedzi na skargi i wystąpienia. Celem działania lustratora nie było zatem samo "badanie" działalności kontrolowanego podmiotu, ale "zbadanie" tej działalności zakończone ostateczną oceną tej działalności materializującą się w sporządzonym protokole oraz wnioskach polustracyjnych. To prowadzi do wniosku, że wykonaniu spornych w sprawie umów towarzyszyło właśnie osiągnięcie z góry określonego rezultatu. Nie ma racji organ, że istotą umowy było jedynie staranne dążenia do osiągnięcia rezultatu. Gdyby bowiem lustrator nie sporządził dokumentów określonych w umowach, nie wykonałby umów, choćby przeprowadzał czynności lustracyjne z najwyższą starannością. Wobec tego to ten rezultat, a nie czynności do niego prowadzące, stanowił przedmiot umów stron, zawartych i ukształtowanych w granicach zakreślonych przez prawo, naturę (właściwość) stosunku prawnego oraz zasady współżycia społecznego. Następnie stwierdzić należy, że z art. 645 Kodeksu cywilnego wynika, że w przypadku umowy o dzieło istotne są częstokroć osobiste przymioty wykonawcy. Zgodnie z treścią art. 91 § 4 Prawa spółdzielczego, obowiązki lustratora może pełnić osoba, która uzyskała uprawnienia lustracyjne wydane przez Krajową Radę Spółdzielczą. Zgodnie z postanowieniami umów wykonawca zobowiązał się do wykonania dzieła osobiście. Oznaczało to w praktyce, iż oczekiwany i sprawdzalny rezultat pracy miała wykonywać osobiście starannie wybrana i wyselekcjonowana osoba. W przypadku umowy zlecenia cechy osobowe zleceniobiorcy nie są tak istotne. Cechą charakterystyczną umowy o dzieło, która występuje w umowach o przeprowadzenie lustracji, jest również sposób zapłaty, o jakim mowa w art. 632 § 1 Kodeksu cywilnego. Z postanowień umów wynika, że wynagrodzenie przysługiwało jedynie za wykonanie dzieła i było wypłacone w terminie 7 dni od daty przesłania przez Z. listu polustracyjnego do lustrowanej jednostki. Wynagrodzenie to było określane ryczałtowo. Zatem wynagrodzenie przysługiwało lustratorowi nie za samo podejmowanie czynności, ale za wytworzenie określonego rezultatu. Zgodnie z treścią umów, samo podjęcie przez lustratora działań zmierzających do opracowania materiałów wymienionych w umowach, ale bez ich wykonania lub skończenia, niezależnie od przyczyn, nie jest podstawą do wypłacenia wynagrodzenia. Lustrator ponosił więc całkowite i wyłączne ryzyko wykonania dzieła. Przy umowie zlecenia zleceniobiorca takiego ryzyka nie ponosi. Kolejnym elementem charakteryzującym umowę o dzieło jest możliwość oceny wykonania umowy z punktu widzenia tego, czy można taką ocenę przeprowadzić pod kątem wystąpienia wad efektu pracy (art. 637 § 1 Kodeksu cywilnego). Zgodnie z umowami zawieranymi przez Z. zamawiający miał prawo żądać usunięcia uchybień i nieprawidłowości w przekazanych przez lustratora materiałach (por. § 6 umowy). Tym samym przeprowadzenie oceny, czy lustrator należycie wykonał umowę, opiera się właśnie na ocenie rezultatu jego pracy. Dokumenty przez niego wytworzone mogą mieć wady, które powinny być usunięte. W umowach zostały też przewidziane skutki finansowe, gdyby rezultat umowy był obciążony wadami. Możliwość odstąpienia od umowy raz jeszcze potwierdza, że celem stron było zrealizowanie określonego dzieła w ustalonym terminie. Powyższe argumenty prowadzą do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły uzasadnione podstawy by uznać, że analizowane umowy nie są umowami o świadczenie usług, do których odpowiednie zastosowanie mają przepisy o zleceniu lecz, że doszło do zawarcia i wykonania umów o dzieło, prawidłowo nazwanych tak przez strony umowy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 pusa poprzez błędne ustalenie przez Sąd, że organ naruszył art. 734 § 1 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 750 Kodeksu cywilnego i art. 627 Kodeksu cywilnego oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach, za nieusprawiedliwione. Oceny tej nie zmienia zarzut "pominięcia przez Sąd okoliczności, że zgodnie z art. 93 ust. 1a Prawa spółdzielczego lustrację przeprowadza Związek Rewizyjny lub Krajowa Rada Spółdzielcza i formułuje w rezultacie wnioski polustracyjne, a nie konkretna osoba fizyczna, której czynności lustracji zostały zlecone i to Związek jest za tę lustrację odpowiedzialny". Wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej pomija treść art. 91 § 4 Prawa spółdzielczego, który zobowiązuje związek rewizyjny lub Krajową Radę Spółdzielczą do wyznaczenia lustratora. Zatem lustracja przeprowadzana jest za pośrednictwem wyznaczonej osoby, która uzyskała uprawnienia lustracyjne wydane przez Krajową Radę Spółdzielczą. Kryteria kwalifikacyjne lustratorów oraz tryb przeprowadzania lustracji określa Krajowa Rada Spółdzielcza, do której należy także uprawnienie pozbawienia lustratora uprawnień, jeżeli jego działalność jest niezgodna z prawem, a także jeżeli lustrator nie zachowuje w tajemnicy wiadomości o działalności spółdzielni uzyskanych przy lustracji. Protokół sporządzony przez lustratora ma moc dokumentu urzędowego (art. 93 § 1 Prawa spółdzielczego). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.