II GSK 661/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Bd 918/12 w sprawie ze skargi M. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę M. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: Skarżący zgłosił zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym podnosząc m.in. zarzut nieistnienia obowiązku. W jego ocenie Miejski Zarząd Dróg w T. ma prawo pobierać jedynie opłaty za parkowanie pojazdu, nie zaś za postój w Strefie Płatnego Parkowania. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w T. uznał zarzut za nieuzasadniony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. po rozpoznaniu zażalenia zobowiązanego postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził m.in., że pojęcia "parkowanie" i "postój" stosowane są zamiennie w regulaminie Strefy Płatnego Parkowania, a zatem zakres znaczeniowy tych pojęć na gruncie rozpatrywanej sprawy jest taki sam. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uznał, że sporna jest kwestia stosowania pojęć "parkowania" i "postoju" oraz ustalenia, z jakiego tytułu uiszcza się opłatę. Stwierdził, że powoływane przez skarżącego przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.; dalej: Prawo o ruchu drogowym) nie znajdują w sprawie zastosowania. Ustawa ta nie dotyczy opłat za parkowanie. Tę materię reguluje bowiem ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej: ustawa o drogach publicznych). Nie można zatem stosować pojęć parkowanie i postój z Prawa o ruchu drogowym do pobierania opłat za parkowanie. Tym bardziej, że pojęcia te są nieadekwatne do interpretowanej materii. Nie można więc skutecznie twierdzić, korzystając z przepisów Prawa o ruchu drogowym, że opłata za parkowanie uiszczona jest za manewr parkowania, a postój jest bezpłatny. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). II Skargą kasacyjną M. D. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1. art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13 f ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez błędną ich wykładnię, a polegające na błędnym uznaniu, że pojęcia "postój" i "parkowanie" oznaczają to samo i mogą być stosowane zamiennie, a tym samym, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za nie tylko za parkowanie, lecz również za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, a w przypadku nieuiszczenia w/w opłat - także do uiszczenia opłaty dodatkowej, podczas gdy pojęcia te w żaden sposób nie mogą być uznane za tożsame, a wykładnia w/w przepisów zastosowana przez sąd przeczy nie tylko zasadom logiki, lecz jest także niezgodna z podstawowymi zasadami prawa (zasada pewności prawa, zasada spójności i jednolitości prawa, zasady wykładni prawa - wykładnia systemowa); 2. art. 91 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 lit. k Konwencji o ruchu drogowym sporządzonej w Wiedniu dnia 8 listopada 1968 r. (Dz. U. z 1988 r., Nr 5, poz. 40 i 44; dalej: Konwencja o ruchu drogowym) w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie, a polegające na pominięciu przy wykładni przepisów ustawy o drogach publicznych okoliczności, że przepisy tejże ustawy nie mogą być sprzeczne z ratyfikowaną umową międzynarodową, jaką jest w/w Konwencja o ruchu drogowym, w tym na niezauważeniu przez sąd, że ustawa i pojęcia w niej użyte, a nie zdefiniowane, (np. "postój"), nie mogą być interpretowane w sposób sprzeczny i odmienny od definicji tych pojęć wskazanych w umowie międzynarodowej (nie można uznać, że coś, co ma wszystkie cechy "postoju" wg umowy międzynarodowej jest "parkowaniem" w świetle ustawy); 3. art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13 f ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 7 pkt 1 regulaminu strefy płatnego parkowania, który stanowi załącznik do uchwały Rady Miasta T. nr [...] z [...] grudnia 2003 r. poprzez jego niezastosowanie, a polegające na błędnym uznaniu, że przyjęty przez radę gminy akt prawa miejscowego musi być respektowany pomimo tego, że jest on niezgodny z aktem prawnym wyższej rangi, czyli z ustawą o drogach publicznych, a także z innymi obowiązującymi w Polsce przepisami wyższej rangi; 4. art. 1 lit. k Konwencji o ruchu drogowym poprzez jego niezastosowanie, a polegające na całkowitym pominięciu przez Sąd faktu, że ratyfikowana przez Rzeczpospolitą Polską Konwencja o ruchu drogowym wyklucza możliwość zamiennego stosowania w polskim prawodawstwie pojęć: "postój" i "parkowanie", a także, z której jasno wynika, że nie jest "parkowaniem" to, co mieści się w ramach użytej w tej Konwencji definicji "postoju". Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wniósł nadto o wystąpienie z wnioskiem o zbadanie w trybie prejudycjalnym zgodności przepisów regulaminu strefy płatnego parkowania, który stanowi załącznik nr 2 do uchwały Rady Miasta T. nr [...] z [...] grudnia 2003 r., które są niezgodne z treścią aktów wyższego stopnia prawa krajowego państwa członkowskiego, tj. z art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z wykładnią Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C z 2010 r., Nr 83, poz.1), w szczególności z art. 41 i art. 47 Karty Praw Podstawowych (Dz. Urz. UE C z 2010 r., Nr 83, poz.389). III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na postanowienie w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. Z akt sprawy wynika niespornie, że zarzut zgłoszony został w postępowaniu egzekucyjnym wszczętym na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego należność pieniężną – opłatę dodatkową, o której stanowi art.13 f ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 13 ust.1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. W myśl natomiast art. 13 b ust. 1 tej ustawy opłatę pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Z kolei ust. 4 art.13 b ustawy o drogach publicznych stanowi podstawę materialnoprawną dla ustalenia stawek opłaty w drodze uchwały rady gminy (rada miasta), wyznaczając przesłanki jej ustalenia (opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł, mogą być wprowadzone opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerowa stawka opłaty dla niektórych użytkowników drogi). Stosownie do art. 13 b ust. 5 ustawy o drogach publicznych stawki opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, mogą być zróżnicowane w zależności od miejsca parkowania. Przy ustalaniu stawek uwzględnia się progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny parkowania, przy czym progresja nie może przekraczać powiększenia stawki opłaty o 20 % za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę parkowania. Stawka opłaty za czwartą godzinę i za kolejne godziny parkowania nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę parkowania. W rozpoznawanej sprawie, o czym już była mowa, tytuł wykonawczy obejmował opłatę dodatkową, o której mowa art. 13 f ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, że za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Do ustalenia opłaty dodatkowej umocowana jest również rada gminy (rada miasta), przy czym ustawodawca przesądził, że jej wysokość nie może przekraczać 50 zł (art.13 f ust.2 ustawy o drogach publicznych). Treść zacytowanych przepisów jest jasna i nie wymaga skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Dla ustalenia znaczenia pojęcia "parkowania" pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania wystarczające jest powszechne rozumienie tego wyrażenia. Parkować pojazd to zgodnie ze Słownikiem języka polskiego PWN – "mieć gdzieś postój, stać". Natomiast parking to "wydzielone miejsce przeznaczone do parkowania samochodów". Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej w ustawie należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu (§ 8 ust.1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad "zasad techniki prawodawczej" - Dz. U. Nr 100, poz. 908). W takim też znaczeniu użył je ustawodawca wprowadzając opłaty za parkowanie pojazdów, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Kwestia ta nie powinna budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych w aspekcie regulacji prawnych zawartych w zacytowanych wyżej przepisach obejmujących zasady ustalenia opłaty (za pierwszą godzinę, progresywne narastanie opłaty za pierwsze trzy godziny, opłata zryczałtowana czy też abonamentowa). Już tylko z tych powodów nie do zaaprobowania jest pogląd skarżącego sprowadzający się do tezy, że opłata za parkowanie pojazdów samochodowych, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych obejmuje opłatę za manewr parkowania, a w konsekwencji brak jest podstaw prawnych do ustalenia opłaty za postój pojazdu. Na tym poglądzie został oparty zarzut zgłoszony w postępowaniu egzekucyjnym, które aczkolwiek obejmowało egzekucję z tytułu opłaty dodatkowej, ale ta związana jest z nieuiszczeniem opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania. Inaczej rzecz ujmując według skarżącego strefa płatnego parkowania to strefa przeznaczona do wykonania manewru parkowania. Wyjaśnić zatem należy, że strefę płatnego parkowania nie ustanawia się w celu wykonania manewru parkowania lecz ustala się ją na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej (art. 13 b ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Całkowicie nieuprawnione, i to z wielu powodów, jest oparcie prezentowanego przez skarżącego poglądu na przepisach Prawa o ruchu drogowym. Po pierwsze, o odrębności celu unormowań zawartych w tej ustawie i w ustawie o drogach publicznych wypowiedział się Sąd I instancji a Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się z tą argumentacją. Po wtóre, co uszło uwadze skarżącego, zarówno Prawo o ruchu drogowym jak i ustawa o drogach publicznych zawiera tzw. słowniczek wyrażeń ustawowych (odpowiednio art. 2 i art. 4). Nawet pobieżna lektura przepisów obejmujących znaczenie użytych w ustawach określeń wskazuje, że te same pojęcia są na potrzeb obu ustaw definiowane inaczej. I tak jedynie dla przykładu określenie "droga" w ustawie o drogach publicznych oznacza "budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym" (art. 4 pkt 2). Natomiast w Prawie o ruchu drogowym "droga" to wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt (art. 2 pkt 1). Po trzecie, nawet wówczas, gdy pojęcia obu ustaw są używane w takim samym znaczeniu, to ich definicje (tożsame) zawarte są i w Prawie o ruchu drogowym i w ustawie o drogach publicznych (oznaczenie "chodnik"). Po czwarte, w sytuacji, gdy ustawodawca odsyła do określonego znaczenia użytego odpowiednio w ustawie o drogach publicznych lub Prawie o ruchu drogowym wyraźnie w obu ustawach o tym stanowi. Po piąte, żadna z omówionych ustaw nie definiuje pojęcia "parkowania". Nie poddaje się przy tym argumentacji prawnej wywodzenie z przepisów wykonawczych do ustawy Prawo o ruchu drogowym – § 9 ust. 1 pkt 1 a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 217, poz. 1834) dotyczącego zadań egzaminacyjnych polegających na parkowaniu skośnym, prostopadłym, czy też równoległym, że parkowanie, a ściślej mówiąc, opłata za parkowanie, o której stanowi przepis art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych obejmuje opłatę za wykonanie takiego właśnie manewru, natomiast dalsze pozostawienie samochodu w strefie płatnego parkowania nie podlega opłacie. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za oczywiście bezzasadne i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.