II GSK 664/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Sędziowie Maria Lorych-Olszanowska NSA Janusz Zajda (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1453/07 w sprawie ze skargi A. K. - Firma Handlowa "E. S." s.c. A. K., A. K. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od A. K. i A. K. - wspólników spółki cywilnej "E. S." w O. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 550 złotych (pięćset pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 15 stycznia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1453/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2007 r. nr [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie oraz utrzymaną nim w mocy decyzję O. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2007 r., a także stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku podał, że [...] września 2006 r. na drodze krajowej nr [...] została przeprowadzona kontrola drogowa pojazdu marki R. Kierowca przedstawił do kontroli dobową kartę opłaty drogowej, seria i nr [...], która nie została wypełniona w rubrykach określających godziny i minuty ważności karty. O. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego uznał, że w chwili kontroli karta nie stanowiła dowodu uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg krajowych. Nałożył więc na pracodawcę kierowcy, właściciela pojazdu, karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji stwierdzając, że dobową kartę opłaty wypełnia się przed rozpoczęciem przejazdu, poprzez wpisanie w odpowiednim miejscu numeru rejestracyjnego samochodu, dat i godzin określających termin ważności karty, daty wydania karty oraz oznaczenie emisji spalin pojazdu. Karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony przepisami, a także zawierająca poprawki, nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłat za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Uiszczenie opłaty, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.), następuje poprzez nabycie karty opłaty, którą należy wypełnić zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia. Sąd wskazał następnie na art. 87 ustawy o transporcie drogowym, który nakazuje, aby podczas przejazdu kierowca posiadał przy sobie i okazał na żądanie kontrolującego dowód uiszczenia opłaty. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy stanowi z kolei, że kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne bez uiszczenia opłat za przejazd po drogach krajowych, podlega karze pieniężnej. Kierowca pojazdu okazał do kontroli dobową kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych, która nie została wypełniona we wszystkich polach określających godziny i minuty jej ważności. Na karcie został wpisany numer rejestracyjny pojazdu, w polach określających datę początkową ważności karty wpisano "[...] września 2006 r.", a w polach określających datę końcową "[...] września 2006 r.". Zgodnie z § 5 rozporządzenia, w części dotyczącej numeru rejestracyjnego pojazdu oraz terminu ważności, karta opłaty dobowej może być wypełniona przez przedsiębiorcę w terminie 7 dni od daty wydania karty opłaty dobowej. Kartę wypełnia się przed rozpoczęciem przejazdu przez wpisanie w odpowiednim miejscu numeru rejestracyjnego pojazdu, dat i godzin określających termin ważności karty, daty wydania karty oraz oznaczenie emisji spalin pojazdu samochodowego. Termin ważności należy wpisać tak, aby wszystkie oznaczone pola karty były wypełnione, przy czym dzień i miesiąc powinny być oznaczone dwiema cyframi, a rok czterema cyframi. Godzinę przejazdu oznacza się czterema cyframi, z czego dwie pierwsze odpowiadają kolejnym godzinom w 24-godzinnym cyklu dobowym. Sąd stwierdził, że na wskazanej karcie znajduje się zapis "ważna" - od godz. 7.00 do godz. 07.00. Karta nie została zatem prawidłowo wypełniona w polu dotyczącym początkowej ważności karty w zakresie godziny i minuty przejazdu, bowiem w części dotyczącej godziny wpisano jedynie "7", a należało wpisać "07". Karta była wypełniona nieprawidłowo, ale nie można - zdaniem Sądu - uznać, że informacje w niej zawarte umożliwiają powtórne jej wykorzystanie, czy też wskazanie innej godziny rozpoczęcia przejazdu. Tak opisana karta umożliwia organowi prawidłowe ustalenie godziny rozpoczęcia przewozu i jego zakończenia. Stanowiła więc dowód uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg krajowych. Zdaniem Sądu I instancji ustawodawca przewidział sytuacje, gdy opłata zostaje uiszczona na podstawie dokumentu, jakim jest nieprawidłowo wypełniona karta, przy czym jednocześnie nie zdefiniował nieprawidłowego wypełnienia karty, ani nie określił, kiedy ma miejsce nieprawidłowe wypełnienie karty, a kiedy jej niewypełnienie skutkujące nieuiszczeniem opłaty. Dokonując takiego rozróżnienia należy kierować się wskazówką, że celem przepisów jest pobranie opłaty drogowej za każdy przejazd. Jeżeli więc karta jest wypełniona nieprawidłowo, ale wypełniona na tyle, że uniemożliwia jej powtórne wykorzystanie (dla innego pojazdu, w innym dniu itp.), uchybienie należy traktować inaczej i rozważyć możliwość zastosowania uregulowań dotyczących jej nieprawidłowego wypełnienia. Organy powinny zatem rozważyć, czy doszło do posłużenia się nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej. W sytuacji wykupienia karty opłaty drogowej posiadającej w dacie zakupu i jej wypełnienia wszystkie w zasadzie elementy, nie można uznać, że nie uiszczono opłaty. Można natomiast rozważać, czy doszło do posłużenia się nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o orzeczenie o kosztach postępowania. Zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszenie przepisów: 1. prawa procesowego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez niewłaściwe jego zastosowanie w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na uznaniu, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz nie wyjaśniły należycie podstawy prawnej, co w konsekwencji doprowadziło do ustaleń i oceny przedmiotowego stanu faktycznego odmiennych od poczynionych w przedmiotowej sprawie przez Sąd, podczas gdy zarówno decyzja organu pierwszej, jak i drugiej instancji zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne wyjaśniające szczegółowo motywy rozstrzygnięć zawartych w decyzjach, które były bezsporne; 2. postępowania przed sądem administracyjnym, to jest art. 183 § 1 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sprowadzające się do zarzutu sprzeczności istotnych ustaleń sądu z treścią zebranego w sprawie materiału, co przyczyniło się do poczynienia przez sąd ustaleń faktycznych i prawnych niemających uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym; 3. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz nieuzasadnioną odmowę zastosowania wobec skarżącego wykonującego przewóz drogowy bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, art. 92 ust. 1 ustawy wraz z 1p. 4.1. załącznika do ustawy oraz § 3, § 4, § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury 15 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczenia przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych, wskutek czego przyjęto, że kontrolowany przewoźnik uiścił opłatę drogową, natomiast posłużył się przy przewozie nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikają wprost przeciwne wnioski. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że przedsiębiorca jest profesjonalistą, od którego można wymagać należytej staranności przy wykonywaniu działalności gospodarczej, w tym znajomości podstawowych przepisów dotyczących jego działalności w zakresie transportu, skoro go wykonuje. Na przedsiębiorcy spoczywa również obowiązek weryfikacji prawidłowości wypełnienia kart drogowych, ponieważ ponosi on konsekwencje uchybień na tym tle; powinien zadbać, aby legitymować się podczas wykonywanego przejazdu prawidłowo wypełnioną kartą opłaty. Podkreślił także, że każde uchybienie należy oceniać indywidualnie, kierując się tym, że celem przepisów jest pobranie opłaty drogowej za każdy przejazd. Wypełnienie karty w sposób wadliwy a uniemożliwiający jej powtórne użycie powinno być oceniane łagodniej, podczas gdy karta wypełniona w sposób umożliwiający jej ponowne użycie, przedłużenie jej użycia albo niepozwalający na ustalenie, za który przejazd opłatę uiszczono, nie pozwala na uznanie, że opłata została uiszczona i należy karać za jej brak wymierzając karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. Sąd nie wziął pod uwagę, że karta została wypełniona w sposób umożliwiający jej powtórne użycie. Po pierwsze, karta została wypełniona dopiero w trakcie przejazdu, pomimo że z wykresówki wynikało, że kierowca rozpoczął jazdę rano, ok. godziny 6:00. Zdaniem organu wypełnienie karty bez wskazania godzin i minut przejazdu umożliwia przedłużenie jej użycia nawet o 23 godziny i 59 minut. Ponadto powyższe ustalenia nie zostały poczynione przez Sąd, który zapewne przyjął ustalenia faktyczne, które nie odnoszą się do rozpatrywanego przypadku. W szczególności, z akt sprawy nie wynika, jakoby karta była wypełniona w rubryce "ważna od" przez wpisanie cyfry 7. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. podniósł, że art. 93 ust. 1-3 ustawy o transporcie drogowym nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Stwierdził, że kontrolowanie sposobu wypełniania przez kierowcę karty opłaty poza siedzibą firmy nie jest możliwe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego powołał się w skardze kasacyjnej również na drugą z ustawowych podstaw, to jest naruszenie prawa materialnego, jednakże zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu z przyczyn procesowych. Wymogiem prawidłowego wyrokowania jest właściwe uzasadnienie wydanego orzeczenia. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zaskarżony wyrok nie spełnia wymogu właściwego przedstawienia stanu sprawy, a także nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy powinno zawierać relację z dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie do rozprawy przed sądem administracyjnym, a przy tym stanowić odniesienie się sądu do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ i ich ocenę pod względem zgodności z prawem. (v. A. Kabat w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. B. Dautera, Wydawnictwo Wolters Kluwer - Kantor Wydawniczy Zakamycze, wyd. II, s. 310) Zgodnie z treścią przepisów art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, organy orzekające zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Z przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego sprawy wydaje się wynikać, że Sąd I instancji uznał ustalenia dokonane przez organy administracji państwowej za dające podstawę do przyjęcia, iż przedstawiona do kontroli dobowa karta opłaty za przejazd po drogach krajowych nie została wypełniona prawidłowo, bowiem kierowca nie wypełnił rubryk określających "godzinę" i "minutę" ważności dokumentu. (k. [...] akt sądowych) Oceniając materiał dowodowy Sąd I instancji dokonał już jednak własnej analizy danych z karty opłaty dobowej dochodząc do wniosku, iż w rubrykach "godzina" i "minuta" została ona wypełniona przed kontrolą, z tym tylko, że w pozycji "godzina" kierowca wpisał 7.00, zamiast - prawidłowo - czterema cyframi 07.00. Uznał w tej sytuacji, że karta została w części nieprawidłowo wypełniona, ale "wypełniona na tyle, że uniemożliwia (to) jej powtórne wykorzystanie". To "uchybienie należy traktować inaczej i rozważyć możliwość zastosowania uregulowań dotyczących jej nieprawidłowego wypełnienia." (k.[...] akt j.w.) Powyższe własne ustalenia Sądu oparte zostały na kopii karty opłaty drogowej dołączonej przez stronę do odwołania z [...] listopada 2006 r. (k. [...] akt adm.), nie zaś na kopii tego samego dokumentu sporządzonej w trakcie kontroli (k. [...] akt j.w.). O ile z nadesłanego z odwołaniem dokumentu wynika fakt częściowo nieprawidłowego wypełnienia rubryk karty "godzina" i "minuta", to podczas kontroli [...] września 2006 r. obie te pozycje nie były jeszcze w ogóle wypełnione. Ocenie Sądu I instancji powinien podlegać stan faktyczny, w którym kierowca strony (pracodawcy), prowadzący pojazd [...] września 2006 r. od ok. godziny 6.00, został zatrzymany do kontroli drogowej o godzinie 9.39 z dobową kartą opłaty drogowej bez wpisów w rubrykach "godzina" i "minuta". (wykresówka k. [...], protokół przesłuchania k. [...] akt adm.) Karta, która przed rozpoczęciem przejazdu nie została w tym zakresie wypełniona, zgodnie z przepisem § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 12 2001 r. (Dz.U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.) nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Dotycząca powyższej kwestii argumentacja Sądu jest nie tylko nieprzekonywująca, ale i niespójna oraz oparta na wadliwych, sprzecznych z materiałem dowodowym ustaleniach faktycznych. Należy zatem zgodzić się ze skarżącym, że w sprawie doszło m.in. do naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, a błędne ustalenia w zakresie okoliczności istotnych dla oceny prawidłowości wyrokowania nie mogą być uznane za drobne usterki, nieposiadające wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych prawem, co uniemożliwia przeprowadzenie jego procesowej kontroli. Orzeczenie sądu powinno być skonstruowane w sposób, który pozwoliłby na prześledzenie toku rozumowania nie w celu kontroli słuszności oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, gdyż sąd w procesie orzekania jest niezawisły, ale samej prawidłowości tego rozumowania. Uzasadnienie powinno przedstawiać wnioski logicznie wynikające ze stanu sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji weźmie w szczególności pod uwagę konieczność sprecyzowania ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie i wyjaśni, które fakty oraz dlaczego uznał za istotne w sprawie. Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej usprawiedliwiają zawarty w niej wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, działając na podstawie przepisów art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.