II GSK 665/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 28 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Zabierzów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 749/20 w sprawie ze skargi Gminy Zabierzów na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zezwolenia na wprowadzenie istotnych zmian eksploatacyjnych i technicznych cech lotniska 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Zabierzów na rzecz Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji), objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 23 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 749/20, oddalił skargę Gminy Zabierzów na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: Prezes ULC) z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Na wniosek Międzynarodowego Portu Lotniczego im. Jana Pawła II Kraków-Balice Sp. z o.o., podmiotu zarządzającego lotniskiem Kraków-Balice, Prezes ULC decyzją z [...] listopada 2017 r., na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1580 z późn. zm.) zezwolił na wprowadzenie istotnej zmiany eksploatacyjnych i technicznych cech tego lotniska, polegającej na budowie nowej drogi startowej oraz wyznaczeniu nowych powierzchni ograniczeń wysokości zabudowy na lotnisku i w jego otoczeniu. Pismem z 1 grudnia 2017 r. Gmina Zabierzów (dalej: skarżąca, Gmina) wystąpiła o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej powyższą decyzją oraz o uznanie jej za stronę postępowania wskazując w podstawie wniosku art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej cyt. jako: k.p.a.). Wykazując interes prawny w zaskarżeniu tej decyzji powołała się również na przysługujące jej prawo własności nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie lotniska. Wobec niejednoznacznego sformułowania wniosku i powołania się na dwie odmienne podstawy prawne udziału w postępowaniu administracyjnym, Prezes ULC w oparciu o art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 k.p.a. wezwał Gminę do uzupełnienia braku formalnego w terminie 30 dni przez sprecyzowanie podstaw żądania. W zakreślonym terminie Gmina nie uzupełniła wniosku, dlatego postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r., Prezes ULC, wobec braku możliwości nadania wnioskowi dalszego biegu, na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. stwierdził jego niedopuszczalność. Wskutek skargi wniesionej przez Gminę, wyrokiem z 5 lutego 2019 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1566/18 WSA w Warszawie uchylił to postanowienie wskazując, że wniosek Gminy był na tyle oczywisty, że bez wątpienia umożliwiał nadanie sprawie biegu. Zaskarżoną decyzją, Prezes ULC, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Gminy z 1 grudnia 2017 r. umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze, wyłączna legitymacja do udziału na prawach strony w postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia na dokonanie istotnej zmiany eksploatacyjnych i technicznych cech lotniska przysługuje zarządzającemu lotniskiem, który występuje o uzyskanie takiego zezwolenia. Zezwolenie to potwierdza jedynie zgodność planowanej zmiany z przepisami z zakresu lotnictwa cywilnego określającymi uwarunkowania techniczne i eksploatacyjne dla lotnisk z uwzględnieniem specyfiki konkretnego lotniska. W ocenie Prezesa ULC Gmina nie miała indywidualnego, konkretnego, aktualnego i obiektywnie sprawdzalnego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu, w tym legitymacji do wywodzenia środków zaskarżenia. W skardze na powyższą decyzję, reprezentowana przez Wójta skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Gmina wniosła również o przeprowadzenie dowodu z pisma Zarządu Międzynarodowego Portu Lotniczego im. Jana Pawła II Kraków-Balice sp. z o.o. z 18 lutego 2019 r. na okoliczność, że nowa droga startowa nie będzie jedyną drogą startową. W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji. WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej cyt. jako: p.p.s.a.) stwierdzając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 2017 r., względem której Gmina złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, była wyłącznie weryfikacja, czy zmienione cechy techniczne i eksploatacyjne lotniska Kraków-Balice odpowiadają wymogom bezpieczeństwa ruchu lotniczego. Sąd podzielił stanowisko Prezesa ULC, że stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 61 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze jest wyłącznie podmiot zarządzający lotniskiem. Status strony w tym postępowaniu reguluje norma ogólna z art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. WSA wskazał, że posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, aby interes ten był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić. Tak określony interes prawny, w ocenie sądu, nie występuje po stronie Gminy. Skarżąca nie wskazała bowiem przepisów prawa materialnego, z których w jakikolwiek sposób można by wywieść jej interes prawny w postępowaniu wszczętym na wniosek podmiotu zarządzającego lotniskiem Kraków-Balice w oparciu o art. 61 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze. Sąd za trafne uznał stanowisko Prezesa ULC, że interes prawny skarżącej w tym postępowaniu nie może być wywodzony z samej tylko kompetencji organów Gminy w zakresie kształtowania jej ładu przestrzennego, czy też możliwych ograniczeń inwestycyjnych na terenach stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego i jej mieszkańców. Sporna decyzja nie wpływa również na uprawnienia władcze organów Gminy w kwestii prowadzenia polityki dotyczącej ładu przestrzennego na jej obszarze. Z przepisów ustawy Prawo lotnicze jasno wynika, że wpływ na politykę władz jednostki samorządu terytorialnego, w sąsiedztwie której znajduje się lotnisko użytku publicznego, ma w tym zakresie plan generalny, o którym mowa w art. 55 ust. 5–12 Prawa lotniczego. W skardze kasacyjnej Gmina zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 133 § 1 p.p.s.a. i nierozpoznanie istoty sprawy poprzez nierozpoznanie w toku postępowania przedstawionego w skardze na decyzję z [...] stycznia 2020 r. zarzutu skarżącej do decyzji, a to poprzez przyjęcie, jakoby Gmina nie miała przymiotu strony w tym postępowaniu, mimo że rzeczone postępowanie administracyjne, a zwłaszcza jego końcowe rozstrzygnięcie, wpływa w sposób bezpośredni na jej interes prawny, choćby w części dotyczącej kształtowania ładu przestrzennego, a przez to realizowanie polityki planistycznej dotykającej wprost prawa własności jej samej jak i mieszkańców znajdujących w się strefie oddziaływania portu lotniczego; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 133 § 1 p.p.s.a. i nierozpoznanie istoty sprawy poprzez nierozpoznanie w toku postępowania przedstawionego w skardze na decyzję z [...] stycznia 2020 r. zarzutu skarżącej do decyzji, a to poprzez uznanie, iż nowa docelowa droga startowa będzie jedyną drogą startową na lotnisku Kraków-Balice; a w konsekwencji: 3) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, iż zatwierdzenie planu generalnego przez Ministra Infrastruktury w dniu 26 listopada 2018 r. stanowiło akt prawa miejscowego; 4) naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze poprzez jego błędną wykładnię, a konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wyłączna legitymacja do udziału w postępowaniu na prawach strony przysługuje zarządzającemu lotniskiem, który występuje o uzyskanie zezwolenia Prezesa ULC na dokonanie istotnych zmian eksploatacyjnych i technicznych cech lotniska; 5) naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., a to poprzez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, iż Gmina w niniejszym postępowaniu nie jest stroną, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie przyznania kasatorowi przymiotu strony; 6) naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., a to poprzez ich niezastosowanie, tj. przyjęcie, iż nowa docelowa droga startowa będzie jedyną drogą startową na lotnisku Kraków-Balice. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ULC wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnosząca skargę kasacyjną Gmina złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś organ, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna Gminy oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo, że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną. Skarga kasacyjna Gminy nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafne są zarzuty procesowe tej skargi podnoszące naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na uznaniu, że Gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie zmian cech eksploatacyjnych i technicznych lotniska oraz, że nowa docelowa droga startowa objęta tymi zmianami będzie jedyną drogą startową na lotnisku Kraków-Balice. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Przepis ten ma charakter techniczno-procesowy, bowiem określa warunki i moment wydania wyroku. Jego naruszenie mogłoby zatem mieć miejsce tylko wtedy, gdyby wykazano, że wyrok zapadł przed zamknięciem rozprawy, a podstawa faktyczna jego wydania została ustalona w oparciu o inne źródła niż akta sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie zostało wykazane przez stronę skarżącą kasacyjnie, że taka sytuacja miała miejsce. Z tych względowi rozpoznawane zarzuty należało uznać za niezasadne. Zdaniem NSA nietrafne są również zarzuty materialne skargi kasacyjnej. Niektóre z nich, a więc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 28 k.p.a. są formalnie wadliwe, gdyż są stawiane w niewłaściwej podstawie kasacyjnej, jako naruszenia prawa materialnego podczas, gdy dotyczą one kwestii procesowych. Poza tym są również formalnie niepełne, bowiem nie zawierają uzasadnienia. Sąd drugiej instancji zauważa, że skarga kasacyjna jako sformalizowany środek prawny może być skuteczna tylko wówczas, gdy spełnia wymogi z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a więc posiada zarzuty i ich uzasadnienie. Brak uzasadnienia zarzutów nie pozwala sądowi kasacyjnemu na dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Wynika to z charakteru postępowania przed NSA, które jest wyznaczone przez stronę co do zakresu i kierunków weryfikacji skarżonego wyroku. Sąd drugiej instancji w tym zakresie nie może działać z urzędu, tym samym musi zarzuty nie uzasadnione uznać za nietrafne. W podobny sposób należy ocenić zarzuty materialne podnoszące naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że przedmiotem kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego była decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze, a więc postępowanie toczące się po złożeniu przez Gminę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej zezwolenia wydanego na rzecz Międzynarodowego Portu Lotniczego im. Jana Pawła II Kraków-Balice Sp. z o.o., czyli podmiotu zarządzającego lotniskiem Kraków-Balice. Skoro tak, to przedmiotem oceny mogą być tylko warunki umorzenia postępowania administracyjnego, a nie kwestie materialne, na które wskazują rozpoznawane zarzuty. Zagadnienia te nie mają znaczenia dla umorzenia postępowania, bowiem warunkiem takiego rozstrzygnięcia jest stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania. Tego aspektu skarga kasacyjna nie podnosi, natomiast kwestionuje sposób rozumienia zakresu przedmiotowego art. 61 ust. 1 prawa lotniczego bez jakiegokolwiek połączenia z bezprzedmiotowością postępowania, natomiast koncentruje się na materialnych zagadnieniach związanych z udzieleniem podmiotowi zarządzającemu lotniskiem zezwolenia na wprowadzanie istotnych zmian eksploatacyjnych i technicznych cech lotniska. Ten obszar rozważań może być łączony tylko z decyzją merytoryczną rozstrzygającą o wprowadzeniu istotnej zmiany eksploatacyjnej, a nie z zagadnieniem umorzenia postępowania odwoławczego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną przez pełnomocnika organu, który występował przed sądem pierwszej instancji (pkt 2 sentencji).