VII SA/Wa 1566/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na wprowadzenie istotnych zmian eksploatacyjnych i technicznych cech lotniska I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz Gminy [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VIISA/Wa 1566/18 UZASADNIENIE Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z dnia [...] listopada 2017r., na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 959 z późn. zm.) oraz § 7 ust. 1 pkt 4, 6 oraz 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 5 lipca 2013 r. w sprawie klasyfikacji lotnisk i rejestru lotnisk (Dz. U. z 2013 r. poz. 810 z późn. zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. - zezwolił na wprowadzenie istotnych zmian eksploatacyjnych i technicznych cech lotniska [...] ([...]), polegających na budowie nowej drogi startowej oraz wyznaczeniu nowych powierzchni ograniczeń wysokości zabudowy na lotnisku i w jego otoczeniu, zgodnie z załączoną dokumentacją, stanowiącą integralną część decyzji. Wójt Gminy [...] złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z [...] listopad 2017 r., a ponadto, na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., wnosił o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony. W uzasadnieniu tego wniosku wskazał, że w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] listopada 2017 r., Gmina [...] nie brała udziału, nie mogła zapoznać się z materiałem dowodowym, zgłaszać do niego uwagi i zastrzeżenia. Dlatego wnosił o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej skarżoną decyzją oraz o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Skarżąca wraz z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu na prawach strony. W zakresie swojej legitymacji do bycia stroną postępowania i możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Gmina [...] wskazała, że stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Gminie przysługuje prawo własności działek znajdujących się bezpośrednio przy lotnisku, 1645 działek (wykaz działek załączono), których mogą dotyczyć nowe ograniczenia wysokości zabudowy w okolicach lotniska, co może ograniczyć lub uniemożliwić określone sposoby korzystania z nieruchomości. Poza tym interes prawny Gminy można wywieźć z uprawnień do planowania przestrzennego. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018r., na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] listopada 2017 r. - stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu organ wskazał, że na wniosek [...] Sp. z o.o. jako podmiotu zarządzającego lotniskiem [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. zezwolił na wprowadzenie istotnych zmian eksploatacyjnych i technicznych cech lotniska, polegających na budowie nowej drogi startowej oraz wyznaczeniu nowych powierzchni ograniczeń wysokości zabudowy na lotnisku i w jego otoczeniu. W terminie przewidzianym dla strony do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnioskiem z dnia 1 grudnia 2017 r. Gmina [...] wystąpiła o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej powyższą decyzją oraz o uznanie jej za stronę postępowania. Jako podstawę żądania dopuszczenia do udziału w sprawie Gmina [...] wskazała art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie w uzasadnieniu wniosku powołała się na przysługujące jej prawo własności nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie lotniska. Wyjaśniła, że działek tych mogą dotyczyć nowe ograniczenia wysokości zabudowy. Powołała się na interes własny stanowiący podstawę do uznania za stronę zgodnie z art. 28 k.p.a. Ponadto wskazała, że jej interes prawny można wywieść z uprawnień do planowania przestrzennego. Wobec niejednoznacznego sformułowania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy poprzez powołanie się na dwie odmienne podstawy prawne - udziału podmiotu w postępowaniu administracyjnym, działając na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. organ wezwał Gminę [...] do uzupełnienia braku formalnego w terminie 30 dni poprzez wskazanie, w jakim charakterze składa powyższy wniosek, pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wezwanie zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 9 stycznia 2018 r. Gmina [...] nie udzieliła odpowiedzi i nie uzupełniła powyższego wniosku. Wobec braku możliwości nadania wnioskowi Gminy [...] dalszego biegu organ stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Dalej wskazał, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego pozwalają wyróżnić dwie kategorie podmiotów postępowania, którym przysługuje legitymacja odwoławcza rozumiana jako prawo do wniesienia odwołania. Są nimi strona (strony) postępowania oraz podmiot (podmioty) na prawach strony. Realizacja przez stronę prawa do wniesienia odwołania nie podlega ograniczeniom formalnym ani materialnym. Natomiast organizacja społeczna może żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu odwoławczym na prawach strony, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Wniesienie o ponowne rozpatrzenie sprawy, z powołaniem się zarówno na przepisy dotyczące strony jak i podmiotu na prawach strony, uniemożliwia rozpoznanie wniosku zgodnie z żądaniem strony. Nie jest bowiem spełniony wymóg z art. 63 § 2 k.p.a., to jest wskazania żądania, które powinno być tak sprecyzowane, aby nie było wątpliwości co do zamiaru i intencji strony. Sam organ nie był uprawniony do uzupełnienia wniosku. Braki formalne wniosku w postępowaniu prowadzonym w drugiej instancji, usuwane są w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W przypadku wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy konsekwencją ich nieuzupełnienia jest stwierdzenie przez organ odwoławczy niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 134 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 135/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 lipca 2010 r., II SA/Gd 256/10). Skoro wniosek Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zawierał braki stwarzające wątpliwości co do zamiaru i intencji strony w zakresie wskazania podstawy prawnej jej udziału w postępowaniu, należało wezwać wnioskodawcę do wyjaśnienia rzeczywistej woli. Nieuzupełnienie braku pisma, uniemożliwiło nadanie sprawie dalszego biegu. Wójt Gminy [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] kwietnia 2018 r., stwierdzające niedopuszczalność wniosku Gminy [...] z dnia 1 grudnia 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] listopad 2017 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 134 i art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez przyjęcie, że wskazanie podstawy prawnej wniosku, to brak formalny. Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności postanowienia, ewentualnie jego uchylenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że [...] listopada 2017 r. została wydana decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, zezwalająca na wprowadzenie istotnych zmian eksploatacyjnych i technicznych cech lotniska [...] ([...]), polegających na budowie nowej drogi startowej oraz wyznaczeniu nowych powierzchni ograniczeń wysokości zabudowy na lotnisku i w jego otoczeniu. W postępowaniu tym nie brała udziału Gmina [...]. Dlatego wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Swój interes prawny wywodziła z art. 28 k.p.a. - prawa własności 1645 działek znajdujących się przy lotnisku, Gmina [...] nigdy nie mogła działać w postępowaniu jako podmiot na prawach strony, gdyż jest stroną. Oczywista omyłka pisarska w sformułowaniu "(...) a ponadto, na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., wnoszę o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony", spowodowała uznanie, że zachodzą podstawy do wezwania do usunięcia braku formalnego, a następnie do stwierdzenia niedopuszczalności wniosku. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić. Gmina [...] pismem z dnia 1 grudnia 2017 r. w terminie otwartym dla strony do wniesienia środka zaskarżenia, wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2017r., oraz o uznanie jej za stronę postępowania. Jako podstawę żądania dopuszczenia do udziału w sprawie, w petitum wniosku wskazała art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia wniosku skarżąca wskazała na przysługujące jej prawo własności do 1645 działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie lotniska. Wyjaśniła, że działek tych mogą dotyczyć nowe ograniczenia wysokości zabudowy w okolicach lotniska. Tym samym wskazywała na posiadanie własnego interesu prawnego, który należy wykazać w przypadku wystąpienia z wnioskiem o uznanie za stronę na podstawie art. 28 k.p.a. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. działając na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 i art. 140 k.p.a., Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wezwał Gminę Zabierzów do uzupełnienia braku formalnego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez wskazanie, w jakim charakterze składa powyższy wniosek, pod rygorem stwierdzenia jego niedopuszczalności. Wezwanie zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 9 stycznia 2018 r. W zakreślonym terminie Gmina [...] nie udzieliła odpowiedzi. Wobec powyższego Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. W kontekście tych ustaleń faktyczno-prawnych, należy przypomnieć że stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast organizacja społeczna może żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu odwoławczym na prawach strony, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za jej udziałem interes społeczny. Podstawą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony jest postanowienie właściwego organu o dopuszczeniu tej organizacji do udziału w postępowaniu. W ocenie Sądu wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. był na tyle oczywisty, że bez wątpienia umożliwiał nadanie sprawie biegu. Wniosek ten nie pozostawiał wątpliwości co do zamiaru i intencji strony w zakresie charakteru w jakim występuje, mimo pewnego pomieszania wskazanych przez Gminę przepisów prawnych na uzasadnienie przymiotu strony. Gmina [...] swój interes prawny wywodziła z art. 28 k.p.a., odnosząc go prawa własności 1645 działek znajdujących się przy lotnisku. Gmina ta nigdy nie mogła działać w postępowaniu jako podmiot na prawach strony, gdyż tylko organizacja społeczna może żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Gmina nie jest organizacją społeczną, tylko jednostką samorządu terytorialnego, która jako podmiot prawa może posiadać własny interes prawny. Skoro odwołanie wniósł podmiot, który twierdzi, że decyzja dotyczy jej interesu prawnego, organ odwoławczy obowiązany był rozpatrzeć środek zaskarżenia. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), organ stwierdzi, że podmiot ten nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Stwierdzenie przez organ, że wnoszący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania, nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. Nie zachodziły podstawy do wezwania Gminy do usunięcia braku formalnego, a następnie do stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy. Na koszty postępowania składał się uiszczony wpis od skargi (100zł).