II GSK 673/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Józef Waksmundzki Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 kwietnia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 367/10 w sprawie ze skargi L. Z. W. N. w P. na informację Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia protestu dotyczącego odrzucenia na etapie oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na rzecz L. Z. W. N. w P. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2010 r. o sygn. akt V SA/Wa 367/10 po rozpoznaniu skargi Lokalnego Zrzeszenia Właścicieli Nieruchomości w P. na informację Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia 21 września 2009 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu "Renowacja części wspólnych i odnowa głównych elementów konstrukcyjnych w wielorodzinnych budynkach mieszkalnych: K. 26, K. 5 i T. 6 w P." stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Mazowieckiej Jednostce Wdrażania Programów Unijnych. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 5 maja 2009 r. Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych (dalej: MJWPU) ogłosiła konkurs na składanie wniosków do Działania 5.2. - ,,Rewitalizacja miast’’ w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013 (dalej: RPO WM). Wnioski o dofinansowanie miały być składane od 5 maja 2009 r. do 4 czerwca 2009 r. W § 4 pkt 2 Regulaminu konkursu, przyjętego przez Komitet Monitorujący RPO WM uchwałą nr 5/08 z dnia 25 czerwca 2008 r., wskazano przykładowe projekty odnowy obszarów miejskich. Między innymi jest to "renowacja budynków o wartości architektonicznej i znaczeniu historycznym, m.in. zlokalizowanych w strefie ochrony konserwatorskiej, w tym prace konserwatorskie, odnowienie fasad i dachów budynków wraz z zagospodarowaniem przyległego terenu". W pkt. 3 wskazanego wyżej paragrafu regulamin stanowił, że ,,konkurs nie obejmuje projektów z zakresu odnowy infrastruktury mieszkalnictwa (kategoria interwencji nr 78)". W dniu 4 czerwca 2009 r. Lokalne Zrzeszenie Właścicieli Nieruchomości w P., dalej Zrzeszenie złożyło wniosek o dofinansowanie zatytułowany "Renowacja części wspólnych i odnowa głównych elementów konstrukcyjnych w wielorodzinnych budynkach mieszkalnych: K. 26, K. 5 i T. 3 w P.". Pismem z dnia 7 sierpnia 2009 r. MJWPU poinformowała Zrzeszenie o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z przyczyn formalnych. Jednostka wyjaśniła, że wniosek nie spełnia kryterium formalnego nr 10 Zgodność z Regulaminem Konkursu przyjętego przez Komitet Monitorujący RPO WM uchwałą nr 5/08 z dnia 25 czerwca 2008 r. oraz Szczegółowego Opisu Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007–2013. Jednostka Zarządzająca zaznaczyła, że konkurs nie obejmuje projektów z zakresu odnowy infrastruktury mieszkalnictwa. W dniu 24 sierpnia 2009 r. Zrzeszenie wniosło do MJWPU protest, w którym podniosło, że przedstawiony projekt jest zgodny z Regulaminem konkursu, w szczególności § 4 pkt 1 i 2 oraz § 5 pkt 2. Stwierdziło, że cele zakreślone w wymienionych punktach § 4 i 5 zostały spełnione, a wniosek o dotację zapobiega obniżeniu degradacji starej zabudowy Miasta P. w części dotyczącej budynków wymienionych w projekcie. Wszystkie trzy budynki posiadają indywidualny wpis do rejestru zabytków Miasta P. ze względu na ich wartość architektoniczną i znaczenie historyczne. Podkreśliło, że zakres robót wyznaczonych we wniosku tzn. remonty elewacji z wymianą stolarki okiennej i drzwiowej oraz remonty klatek schodowych i stropów jest bezspornie renowacją tych budynków. Wszystkie wymienione prace zostały zgłoszone do Lokalnego Planu Rewitalizacji Miasta P. i są zatwierdzone przez lokalny samorząd. Pismem z dnia 21 sierpnia 2009 r. MJWPU poinformowała Zrzeszenie, iż protest został rozpatrzony negatywnie. MJWPU stwierdziła, że zgodnie ze Szczegółowym Opisem Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007–2013 oraz Regulaminem Konkursu Priorytet V ,,Wzmocnienie roli miast w rozwoju regionu’’ Działanie 5.2. ,,Rewitalizacja miast’’, konkurs nie obejmuje projektów z zakresu odnowy infrastruktury mieszkalnictwa. Wskazała w związku z tym, że wniosek o dofinansowanie nie spełnia kryterium formalnego 6 – Zgodność z działaniem opisanym w Uszczegółowieniu RPO WM – punkt a – zgodność z celami Działania. Wobec czego wniosek o dofinansowanie został odrzucony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozpoznając skargę Zrzeszenia na powyższe pismo stwierdził, że protest polemizował z oceną organu w przedmiocie odrzucenia wniosku. Tymczasem, w wyniku rozpoznania złożonego protestu, Instytucja Zarządzająca stwierdziła, iż protest został rozpatrzony negatywnie, gdyż wniosek o dofinansowanie nie spełnia kryterium formalnego 6 – Zgodność z Działaniem opisanym w Uszczegółowieniu RPO WM – punkt a – zgodność z celami Działania. Tym samym w trakcie rozpoznawania sprawy została zmieniona podstawa prawna negatywnego rozstrzygnięcia, co zdaniem Sądu nie może mieć miejsca. Jest to postępowanie quasi dwuinstancyjne, dlatego nie można zmieniać kryteriów w trakcie rozpoznawania protestu, który dotyczył rozstrzygnięcia "pierwszoinstancyjnego" zawierającego inną niż w piśmie "drugoinstancyjnym" podstawę prawną odrzucenia. Sąd I instancji powołując się na treść art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju podkreślił, że do postępowania w zakresie ubiegania się o udzielanie dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże w zakresie ubiegania się o udzielenie dofinansowania w trybie określonym w ustawie obowiązują zasady zbliżone do instytucji uznania administracyjnego, którego kryteria powinny być przedstawione w obrębie aktu lub czynności, o których wydaniu lub dokonaniu strona jest informowana. Zdaniem Sądu w tej sprawie MJWPU orzekła w sposób dowolny, najpierw oceniając, że projekt Zrzeszenia nie spełnia kryterium zgodności z Regulaminem Konkursu, który nie obejmuje projektów z zakresu odnowy infrastruktury mieszkalnictwa, a następnie, że nie jest zgodny z celem Działania. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Mazowiecka Jednostka Wdrażani Programów Unijnych wniosła skargę kasacyjną, w której zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 30c ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej ustawa, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, mimo że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na informację zawartą w piśmie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych nr [...] z dnia 21 września 2009 r. była niekompletna i powinna być pozostawiona bez rozpatrzenia; b) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. – poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia; c) art. 30 c ust. 3 pkt 1 ustawy poprzez błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo tego, że ocena wniosku o numerze rejestracyjnym [...] o dofinansowanie projektu pt. "Renowacja części wspólnych i odnowa głównych elementów konstrukcyjnych w wielorodzinnych budynkach mieszkalnych: K. 26, K. 5, T. 6 w P." złożonego przez Lokalne Zrzeszenie Właścicieli Nieruchomości w P., dokonana przez Mazowiecką Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych, odpowiadała prawu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że o przeprowadzeniu oceny projektu w sposób naruszający prawo można mówić wyłącznie w przypadku, gdyby w jej trakcie został naruszony konkretny przepis prawa w powiązaniu ze stosownymi zasadami wdrażania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wskazał przepisu prawa, który organ naruszył w trakcie oceny wniosku. Co więcej, Sąd nie wskazał przepisów procedury wdrażania, które miały zostać naruszone. Organ dokonujący oceny wniosku działał na podstawie procedury obowiązującej w danym konkursie, czemu dał wyraz zarówno w piśmie informującym o odrzuceniu wniosku oraz w piśmie o odrzuceniu protestu. Sam fakt, że organ zmienił podstawę rozstrzygnięcia nie stanowi, zdaniem skarżącej, o dowolności postępowania organu w sprawie. Z wymienionych powodów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o orzeczenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na jednej podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie zarzucono w niej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 30c ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 30c ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o polityce rozwoju, art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o polityce rozwoju i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Przede wszystkim nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez rzekome niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż Sąd I instancji powołał się na przepis art. 30 ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi orzekającemu w niniejszej sprawie. Sąd I instancji przytoczył również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku inne przepisy postępowania zawarte w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, które miały w tej sprawie zastosowanie, między innymi art. 37 ustawy, art. 26 ust. 1 pkt 2 i art. 29 ust. 1 ustawy o polityce rozwoju, przede wszystkim wskazał na przepisy Regulaminu Konkursu RPO WM 2007–2013 Priorytet V "Wzmacnianie roli miast w rozwoju regionu" Działanie 5.2. "Rewitalizacja miast", Kryteria wyboru projektów określone w załączniku nr 5 Uszczegółowienia RPO WM, zatwierdzonego przez Komitet Monitorujący jako podstawę rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 37 ustawy o polityce rozwoju do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Nie oznacza to, że postępowanie to pozbawione jest przepisów proceduralnych, które zawarte są w ustawie o polityce rozwoju i które powinny być interpretowane zgodnie z ogólnymi zasadami sprawiedliwości proceduralnej wynikającymi z Konstytucji RP, w tym z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i zgodności przepisów wykonawczych regulaminowych z ustawą o polityce rozwoju. Sąd I instancji wykazał, że w myśl art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy dokument w postaci Szczegółowy Opis Priorytetów RPO WM 2007–2013, zwany dalej Uszczegółowieniem RPO WM, stanowił równorzędną podstawę prawną z przepisami wykonawczymi Regulaminu Konkursu RPO WM 2007–2013 i przeanalizowanie odpowiednich przepisów tych aktów prawnych zasadnie doprowadziło Sąd do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu pod względem zgodności z prawem, a konkretnie z Regulaminem Konkursu i Uszczegółowieniem RPO WM (Celami Działania – Rewitalizacja miast str. 154). W świetle powyższych aktów prawnych odrzucenie wniosku Lokalnego Zrzeszenia Właścicieli Nieruchomości w Płocku z przyczyn formalnych na etapie wstępnym było wadliwe i sprzeczne z wiążącymi organ przepisami Regulaminu Konkursu i Uszczegółowieniem RPO WM – Celami Działania. Wprawdzie nie stanowił istotnego uchybienia proceduralnego podniesiony przez Sąd I instancji zarzut zmienionej podstawy prawnej rozstrzygnięcia w trakcie rozpoznawania protestu, który dotyczył rozstrzygnięcia "pierwszoinstancyjnego", ale po przeanalizowaniu powołanych przepisów Regulaminu Konkursu i Uszczegółowienia RPO należało nabrać wątpliwości czy przepisy te są wzajemnie spójne i czy rzeczywiście renowacja budynków mieszkalnych wnioskodawcy nie mieściła się w Celach Działania jakie zostały określone w Uszczegółowieniu, a mianowicie Rewitalizacja miast. Działanie 5.2. str. 154 (cel odnowa zdegradowanych obszarów miast). Zgodnie z zakwestionowanym przez Sąd stanowiskiem organu, wniosek strony skarżącej o dofinansowanie projektu nie spełniał kryterium zgodności z celami Działania opisanymi w Uszczegółowieniu, co nie jest prawdą, a ewentualnie powinno być to zbadane w wyniku merytorycznego rozpoznania wniosku, a nie odrzucenia wniosku a prori z przyczyn formalnych. Zasadniczy zarzut organu administracji zawarty w skardze kasacyjnej a dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 30c ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez niepozostawienie niekompletnej skargi bez rozpatrzenia, jest całkowicie chybiony, gdyż po pierwsze Sąd uznał, że skarga była kompletna i zawierała wszystkie niezbędne załączniki wymienione w przepisie art. 30c ust. 2 ustawy a po drugie sam organ potwierdził na kserokopiach wymaganych dokumentów za zgodność z oryginałem i nie kwestionował tych załączników do skargi przed Sądem I instancji. Wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał w jaki sposób ewentualne naruszenie przepisów proceduralnych miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, że dołączenie do skargi poświadczonych za zgodność przez sam organ kserokopii właściwych dokumentów miałoby oznaczać niekompletność skargi w rozumieniu art. 30c ust. 2 ustawy i prowadzić do pozostawienia jej bez rozpoznania. Nietrafny jest również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju, gdyż ocena wniosku nie odpowiadała prawu, co zostało stwierdzone przez Sąd I instancji w oparciu o analizę treści przepisów Regulaminu Konkursu i Uszczegółowienia RPO WM odnoszących się do przedmiotowego wniosku w nawiązaniu do właściwych przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Skoro Sąd I instancji stwierdził naruszenie prawa przy ocenie projektu i swoje stanowisko w sposób należyty i wyczerpujący uzasadnił zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a., to był zobowiązany zastosować przepis art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i tym samym nie mógł tego przepisu naruszyć. Wnoszący skargę kasacyjną nie zakwestionował wątpliwości Sądu I instancji co do treści i stosowania przepisów Regulaminu Konkursu i Uszczegółowienia RPO WM 2007–2013 względem przedmiotowego wniosku o dofinansowanie, a zatem nie może powoływać się w skardze kasacyjnej na brak przesłanki do zastosowania przepisu art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w postaci "naruszenia prawa". W istocie większość argumentów skargi kasacyjnej stanowiło jedynie polemikę z oceną działania organu dokonaną przez Sąd I instancji. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i dlatego skargę tę oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a.