II GSK 688/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 393/20 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia 12 maja 2020 r., nr DNS-EP.906.4.2020 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r., uwzględnił skargę W. B. na decyzję Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia 12 maja 2020 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lubartowie z dnia 4 kwietnia 2020 r. oraz umarzając postępowanie w sprawie kary pieniężnej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: objętą skargą decyzją Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Lublinie uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lubartowie nakładającą na skarżącego karę pieniężną za naruszenie obowiązku kwarantanny w wysokości 5.000 zł i wymierzył mu karę za wskazane naruszenie w kwocie 1.000 zł. W motywach organ wskazał, że skarżący w okresie od 21 marca do 3 kwietnia 2020 r. objęty był obowiązkową kwarantanną w miejscu zamieszkania w K. na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U.2020.491 ze zm., dalej: rozporządzenie Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r.). Jak wynikało z ustaleń funkcjonariuszy Policji, skarżący w dniu 3 kwietnia 2020 r. opuścił miejsce zamieszkania i udał się na stację paliw w K.. W ocenie organu takie działanie skarżącego było naruszeniem obowiązku kwarantanny o charakterze incydentalnym. Ponadto organ zauważył, że wynikało ono z błędnego wyliczenia przez stronę czternastodniowej kwarantanny, której datę rozpoczęcia przyjął za dzień 20 marca 2020 r. kiedy przekroczył granicę państwową. Z tych przyczyn organ uznał, że karę za naruszenie obowiązkowej kwarantanny należało zmniejszyć z kwoty 5.000 zł do 1.000 zł. Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję, stwierdził, że ograniczenie konstytucyjnej wolności poruszania się poprzez nałożenie obowiązku kwarantanny może zostać wprowadzone w adekwatnych sytuacjach, ale wymaga uregulowania w drodze ustawy. Organy zaś, nakładając na stronę karę za naruszenie kwarantanny powołał się na rozporządzenie Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. Sąd wskazał, że powołane rozporządzenie Ministra Zdrowia zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 46 ust. 2 i ust. 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm., dalej: ustawa o zapobieganiu chorób zakaźnych). Sąd stwierdził, że czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, o którym stanowi art. 46 ust. 4 pkt 1 ustawy o zapobieganiu chorób zakaźnych, nie mogło być postrzegane jako równoznaczne (tożsame) z obowiązkową kwarantanną przewidzianą w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. Przywołując treść, obowiązujących od 8 marca 2020 r., przepisów art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu chorób zakaźnych, Sąd I instancji stanął na stanowisku, że mówiąc o czasowych ograniczeniach określonego sposobu przemieszczania się (art. 46 ust. 4 pkt 1, art. 46b pkt 1 ustawy), ustawodawca nie objął tym pojęciem obowiązku poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5 i 6 ustawy), skoro wyraźnie każdą z tych sytuacji opisał odrębnie jako różne rozwiązania. Wobec tego, w ocenie Sądu nie można było stawiać znaku równości między czasowym ograniczeniem określonego sposobu przemieszczania się, a obowiązkiem poddania się kwarantannie. Sąd zauważył ponadto, że z treści art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu chorób zakaźnych, jednoznacznie wynikało, iż obowiązek kwarantanny dla osób zdrowych, które pozostawały w styczności z osobami chorymi na choroby zakaźne, powstawał jeżeli tak postanowiły organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od ostatniego dnia styczności. Na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy Minister Zdrowia wydał 7 marca 2020 r. rozporządzenie w sprawie wykazu chorób powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego oraz okresu obowiązkowej kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz.U. z 2020 r., poz. 376), które obowiązywało między innymi 20 marca 2020 r. W § 1 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 4 tego rozporządzenia Minister Zdrowia wymienił COVID-19 wśród chorób powodujących powstanie obowiązku czternastodniowej kwarantanny. W ocenie Sądu I instancji ani art. 34 ust. 2, ani art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu chorób zakaźnych nie dotyczyły obowiązkowej kwarantanny dla osób przekraczających granicę państwową w określonym czasie bez względu na styczność z osobami chorymi na choroby zakaźne bądź brak takiej styczności i bez postanowienia organu inspekcji sanitarnej. Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie mogło dojść do nałożenia na skarżącego obowiązku kwarantanny w związku z przekroczeniem granicy państwowej 20 marca 2020 r. mocą rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. W następstwie skarżący nie mógł zostać ukarany karą pieniężną za naruszenie obowiązku takiej kwarantanny. W podstawie prawnej wyroku podano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 oraz art. 145 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w powiązaniu z art. 105 § 1 k.p.a. Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Lublinie, skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzucając mu naruszenie: I. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: a) przepisu art. 34 ust. 2, 34 ust. 5, 46 ust. 2, ust. 4 ustawy o zapobieganiu chorób zakaźnych w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2, § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r., poprzez przyjęcie przez Sąd orzekający, że czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, o którym stanowi art. 46 ust. 4 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, a stanowiący delegację ustawową do wydania przez Ministra Zdrowia rozporządzenia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii, nie może być postrzegane jako tożsame z obowiązkową kwarantanną przewidzianą w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. b) przepisu art. 34 ust. 2, 34 ust. 4, 34 ust. 5 ustawy zapobieganiu chorób zakaźnych w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r., w postaci niezasadnego przyjęcia, iż przepisy art. 34 ust. 2 ani 34 ust. 5 ustawy nie dotyczyły obowiązkowej kwarantanny dla osób przekraczających granice państwową w określonym czasie bez względu na styczność z osobami chorymi na choroby zakaźne bądź brak takiej styczności i bez postanowienia organu inspekcji sanitarnej w sytuacji gdzie § 3 ust. 1 ww. Rozporządzenia zrównoważył obowiązek, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu chorób zakaźnych. Co więcej, § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazał wprost, iż decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się; c) przepisu 15 zzzn ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r., poprzez jego nieuwzględnienie jako przepisu ustawy powszechnie obowiązującej, który ustanawiał sankcje za niezastosowanie się do obowiązku kwarantanny; II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: a) naruszenie przepisu art. 3 p.p.s.a. w związku z art. 175 ust. 1, art. 184, art. 188 pkt 3 Konstytucji RP wobec wydania przez Sąd orzekający w sprawie orzeczenia niezgodnie z kognicją wojewódzkiego sądu administracyjnego, o której mowa w art. 3 p.p.s.a. w związku z art. 175 ust. 1, art. 184, art. 188 pkt 3 Konstytucji RP, a w konsekwencji przyjęcia, iż z punktu widzenia prawa mocą rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r., nie mogło dojść do nałożenia na skarżącego obowiązku kwarantanny w związku z przekroczeniem granicy państwowej 20 marca 2020 r. Tym samym Sąd wadliwie, zastosował środek określony w ustawie poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lubartowie oraz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. b) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1, art. 88 ust. 1 w zw. z art. 7 i art. 83 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdzie organy inspekcji sanitarnej wydały w zakresie swojej właściwości decyzje administracyjne na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów prawa, tj. art. 15 zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COyID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.: U 2020, poz. 59 ze zm.), oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U 2020, poz. 491 ze zm.). Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania podług norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesionej w niej zarzuty nie podważają prawidłowości wyroku Sądu I instancji. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu, a więc niezależnie od powyższych granic, nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu I instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. W kontrolowanej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie zaistniały podstawy do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze, w pierwszej kolejności odnieść się należy do najdalej idących zarzutów skargi kasacyjnej, pomieszczonych w punkcie II lit a) i b) jej petitum. W ich ramach skarżący kasacyjnie organ, co do istoty podważa prawidłowość wyroku Sądu I instancji wskazują na wynikający z przepisów Konstytucji RP brak kognicji sądu administracyjnego do podważenia zastosowania przez organy inspekcji sanitarnej przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r., jako aktu powszechnie obowiązującego prawa. Wskazania wobec tego wymaga, że sądy samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10). Podległość Konstytucji oraz obowiązek jej bezpośredniego stosowania, w wymiarze praktycznym, zobowiązuje sądy do strzeżenia konstytucyjności prawa. Realizacja tego obowiązku - w uproszczonym schemacie - sprowadza się do stosowania przepisów Konstytucji wprost, bądź współstosowania ich z przepisami aktów niższej rangi w ramach tzw. prokonstytucyjnej wykładni prawa. W istocie więc stosując każdy przepis prawa, sąd ma obowiązek skontrolować, czy wydobyta z niego norma prawna jest zgodna z Konstytucją. Jeżeli weryfikacja ta wypada pozytywnie, sądowa kontrola konstytucyjności przepisu się kończy, jeżeli wypada negatywnie, sąd albo stosuje inne metody wykładni celem wyinterpretowania z przepisu normy skorelowanej z postanowieniami Konstytucji, albo ma obowiązek zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w trybie art. 193 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 130/22). Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania, jak wywodzi autor skargi kasacyjnej w ramach omawianych zarzutów i ich argumentacji pomieszczonej w uzasadnieniu, że Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia 12 maja 2020 r., nie był władny do dokonania oceny zastosowanych przez organ przepisów prawa - rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. z Konstytucją i ustawą, w aspekcie nałożonej na skarżącego kary administracyjnej za naruszenie obowiązku kwarantanny. W konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia aby w sprawie doszło do naruszenia powołanych w omawianych zarzutach naruszenia przepisów postępowania przepisów Konstytucji oraz przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do zarzutów pomieszczonych w punkcie I lit. a) – c) petitum skargi kasacyjnej, z uwagi na ich komplementarny charakter zostaną one rozpoznane łącznie. Zmierzają one bowiem do podważanie stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził, że w sprawie brak było podstaw do nałożenia na skarżącego kary za naruszenie obowiązku kwarantanny na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. z uwagi na nieistnienie podstaw prawnych przymusowego objęcia strony kwarantanną w związku z przekroczeniem granicy państwa w dniu 20 marca 2020 r. Wskazania wymaga, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, wydane zostało na podstawie art. 46 ust. 2 i 4 ustawy zapobieganiu chorób zakaźnych. W § 2 ust. 2 rozporządzenie stanowiło, że w okresie epidemii osoba przekraczająca granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana: przekazać funkcjonariuszowi Straży Granicznej informację (pkt 1) o: adresie miejsca zamieszkania lub pobytu, w którym będzie odbywać obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust.5 ustawy o zapobieganiu (lit. a); numerze telefonu do kontaktu z tą osobą (lit. b) oraz odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu, trwającą 14 dni, licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy (pkt 2). Jak już wskazano, powołane w rozporządzeniu z 20 marca 2020 r., jako podstawa prawna jego wydania, przepisy art. 46 ust. 2 i 4 ustawy o zapobieganiu chorób zakaźnych stanowiły, że jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego (ust. 2); a w ust. 4 określało zakazy, nakazy i ograniczenia, które można ustanowić w rozporządzeniu. Nie było w powołanym ust. 4 mowy o kwarantannie, a jedynie o czasowym ograniczeniu określonego sposobu przemieszczania się (pkt 1). Natomiast zgodnie z definicją, ujętą w art. 2 pkt 12 ustawy zapobieganiu chorób zakaźnych, kwarantanna to odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Zatem kwarantanny nie można zakwalifikować jako ograniczenia dotyczącego określonego sposobu przemieszczania się, ale szerzej jako formę ograniczenia w ogóle wolności poruszania się obywateli, o której mowa w art. 52 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21). Przepisy ustawy o zapobieganiu chorób zakaźnych nie zawierały więc upoważnienia do wprowadzenia w drodze rozporządzenia o ogłoszeniu stanu epidemii na obszarze całego kraju względem osób przekraczających granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, obowiązku w zakresie odbycia po przekroczeniu granicy państwowej kwarantanny trwającej 14 dni, licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy. Wydanie rozporządzenia z 20 marca 2020 r. w omawianym zakresie nastąpiło w rezultacie z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 731/23). Zgodnie z art. 92 ust.1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w tym akcie, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, przy czym upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że nie może być stosowane (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1333/22). Zauważyć należy, że w rozporządzeniu z 20 marca 2020 r., w jego § 2 ust. 2 pkt 2 wskazano, że chodzi o odbycie obowiązkowej kwarantanny, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy zapobieganiu chorób zakaźnych. Ostatni powołany przepis zawiera upoważnienie ustawowe do określenia wykazu chorób powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w ust. 2, czyli osób zdrowych, które pozostawały w styczności z osobami chorymi na choroby zakaźne i które z tego powodu podlegały obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowiły organy inspekcji sanitarnej. Natomiast z § 2 ust. 2 rozporządzenia z 20 marca 2020 r. wynikało, że objęto nim wszystkie osoby przekraczające granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a nie tylko osoby zdrowe, które pozostawały w styczności z osobami chorymi na choroby zakaźne. Omawiane zapisy rozporządzenia z 20 marca 2020 r. w istocie uzupełniały zatem treść ustawy o zapobieganiu chorób zakaźnych o regulacje, których w tej ustawie nie było. Ingerowały przy tym w istotę konstytucyjnych praw i wolności, co może następować tylko w trybie i na zasadach określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Podkreślenia w omawianej kwestii wymaga, że z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r. sygn. akt K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do: "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (zob. wyrok TK w sprawie K 28/98 oraz wyrok z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97). Jednocześnie należy podkreślić, że w kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK od dawna już podkreśla się, że: "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyrok z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97, zob. również np. wyroki TK z dnia: 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; 6 marca 2000 r., sygn. akt P 10/99; 7 listopada 2000 r., sygn. akt K 16/00; 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09). Z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii oraz przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji, należy również podnieść, że Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z 25 maja 1998 r., sygn. akt U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że: "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]". Mając powyższe na uwadze brak jest, w świetle postawionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, podstaw do stwierdzenia, że wyrok Sądu I instancji obarczony był wadą wynikającą z błędnej interpretacji zastosowanych w sprawie administracyjnej przepisów prawa, czyniącą koniecznym uchylenie tego orzeczenia. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.