II GSK 692/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędziowie Stanisław Gronowski NSA Tadeusz Cysek Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Po 714/07 w sprawie ze skargi Gminy T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 lutego 2008 r. o sygn. akt III SA/Po 714/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargę Gminy T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Starosta G. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej w związku wydobywaniem kopaliny bez wymaganej koncesji na działce nr [...] stanowiącej własność J. C. i nr [...] w miejscowości W., gmina T., powiat G., województwo w.. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Burmistrz Miasta i Gminy T., dlatego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. umorzyło postępowanie odwoławcze wskazując, że nie miał on legitymacji do wniesienia odwołania. W dniu [...] czerwca 2006 r., na wniosek Gmimy T., zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej w związku z wydobywaniem na powyższych działkach kopaliny bez wymaganej koncesji. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Starosta G. umorzył postępowanie, wyjaśniając, że w przedmiotowej sprawie została wydana w dniu [...] września 2005 r. prawomocna decyzja. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. uchyliło decyzję Starosty G. z dnia [...] lipca 2006 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że od wydania decyzji z dnia [...] września 2005 r. minęło ponad rok i istnieje prawdopodobieństwo dalszego ewentualnego wydobywania kopalin bez wymaganej koncesji. W związku z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w dniu [...] marca 2007 r. zostało wszczęte kolejne postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej w związku z wydobywaniem kopaliny bez wymaganej koncesji na przedmiotowych działkach. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], Starosta G. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej w związku z wydobywaniem bez wymaganej koncesji kopaliny na działce nr [...] i [...] w miejscowości W., gmina T.. W uzasadnieniu organ podał, że zebrane dowody wykluczają prawdopodobieństwo prowadzenia przez J. C. eksploatacji kruszywa od momentu udokumentowania stanu faktycznego terenu na dzień [...] czerwca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania Gminy T., decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty G. z dnia [...] maja 2007 r. Organ odwoławczy wskazał, że w sposób bezsprzeczny wykazano, iż J. C. od chwili dokonania obmiaru, tj. od dnia [...] czerwca 2005 r., nie prowadził eksploatacji kopalin. Przed wymienioną datą brak jest danych geodezyjnych, które pozwoliłyby na dokonanie obmiaru wyrobiska i ustalenie kubatury wyeksploatowanej kopaliny. Zdaniem organu odwoławczego w świetle art. 85a ust.1 ustawy z 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 228 poz. 1947 ze zm.) dla ustalenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej znaczenie podstawowe ma ilość wydobytej kopaliny. Wymieniona opłata nie ma charakteru zryczałtowanej kary za eksploatację kopaliny bez wymaganej koncesji, nie jest ona grzywną wymierzaną za sam fakt wydobywania kopaliny bez koncesji. Wysokość omawianej opłaty jest uzależniona od rzeczywistej ilości wydobytej kopaliny, zatem jeśli brak możliwości ustalenia ilości wydobytej kopaliny przed czerwcem 2005 r., to nie ma podstaw do ustalenia opłaty eksploatacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał, że Starosta G. w celu ustalenia czy J. C. dokonuje nielegalnej eksploatacji kopalin na przedmiotowej nieruchomości przeprowadził dowód z oględzin terenu. Z akt administracyjnych wynika, że powstała mapa z inwentaryzacji obiektu ze stanem na dzień [...] czerwca 2005 r., która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W zasobach archiwalnych brak jest materiałów pozwalających na ustalenie stanu nieruchomości przed rozpoczęciem eksploatacji kruszywa, bądź z początkowego okresu takiej działalności. W związku z powyższym niemożliwe jest wyliczenie kubatury wyeksploatowanego kruszywa. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w świetle przepisu art. 85a ust. 1 Prawa geodezyjnego i górniczego dla ustalenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej znaczenie fundamentalne ma ilość wydobytej kopaliny. Ustalenie ilości wydobytej kopaliny przed dniem [...] czerwca 2005 r., z uwagi na nieprzeprowadzenie wcześniejszych pomiarów, jest obecnie już niemożliwe dlatego też nie ma możliwości ustalenia opłaty eksploatacyjnej. Nie jest trafny zarzut skarżącej, iż organ administracji winien określić ilość wydobytej kopaliny za pomocą domniemań faktycznych, dowodów pośrednich, gdyż organy administracji nie posiadają legitymacji do takich działań. W ocenie Sądu I instancji nie ma innej możliwości ustalenia ilości wydobytego kruszywa aniżeli tylko przez obmiar geodezyjny, a więc bezzasadny jest zarzut dotyczący pominięcia przez organy administracji innych środków dowodowych, jak np. opinia biegłego. W przedmiotowej sprawie nie będzie bowiem wystarczające ustalenie, iż kopaliny były w ogóle wydobywane na przedmiotowej nieruchomości lecz konieczne jest ustalenie dokładnej (nie szacunkowej) ilości wydobytego kruszywa, a to w odniesieniu do wydobywania kopalin przed powstaniem "stanu zerowego" nie jest możliwe. Ponadto zebrane przez organy administracji dowody wskazują, że od momentu, kiedy to organy administracji w sposób wymierny mogą to ustalić, tj. od [...] czerwca 2005 r., na przedmiotowym terenie nie dokonywano wydobycia kopalin. Gmina T. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 85a ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm.) – poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż określenie przez organ administracji opłaty eksploatacyjnej może nastąpić jedynie na podstawie obmiaru geodezyjnego, - naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 145 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z następującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego: 1. art. 7 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi Gminy T., pomimo pominięcia w całości wniosków dowodowych Gminy T. wskazanych w odwołaniu oraz poprzez przyjęcie, iż ustalenie opłaty eksploatacyjnej nastąpić może jedynie poprzez obmiar geodezyjny obszaru wydobycia, 2. art. 80 k.p.a. w zw. z art. art. 81 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi Gminy T., pomimo zaniechania ustalenia powierzchni nielegalnej eksploatacji kopalin poprzez domniemania faktyczne na podstawie zgłoszonych przez Gminę T. w odwołaniu wniosków dowodowych, 3. art. 8 k.p.a. - poprzez przyjęcie, iż w przypadku zaprzestania nielegalnego wydobycia kopalin w dniu wydania decyzji przez organ administracji, brakuje dowodów pozwalających określić jego zakres, co uzasadniałoby określenie opłaty eksploatacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina T. wskazała, że art. 85a ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze nie ogranicza sposobu określenia ilości wydobytej kopaliny. Całkowicie prawnie dopuszczalna jest możliwość ustalenia minimalnej ilości wydobytej kopaliny. W ocenie skarżącej celem regulacji art. 85a ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego było wprowadzenie finansowej sankcji administracyjnej dla podmiotów prowadzących nielegalne wydobycie kopalin. Stanowisko organów administracji, a także Sądu I instancji prowadzi do wniosku, iż możliwe jest prowadzenie nielegalnego wydobycia kopalin w zasadzie bez żadnej odpowiedzialności w przypadku sprawnego zasypania miejsca wydobycia. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawie. Faktem bezspornym było bowiem, że J. C. prowadził nielegalne wydobycie kopalin. Skarżąca podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w postępowaniu o ustalenie opłaty eksploatacyjnej wyłączone są podstawowe zasady postępowania dowodowego, w tym zasada swobody postępowania dowodowego. Wyraża się ona w możliwości wskazywania jakichkolwiek środków dowodowych, które pozwalają ustalić stan faktyczny. Obowiązek dowodowy w pierwszej kolejności spoczywa na organie administracji zgodnie z zasadą oficjalności. Gmina T. wskazała, że w ponownym postępowaniu administracyjnym organy administracji I i II instancji ograniczyły swoje rozważania jedynie do konieczności przeprowadzenia obmiaru geodezyjnego i wyznaczeniu "stanu zero". Rzeczywiście w tym zakresie czynności dowodowe w obecnym stanie faktycznym są niemożliwe do wykonania. Organy nie podjęły jednak żadnej próby ustalenia minimalnej ilości wydobytej kopaliny. Z kolei Sąd I instancji, pomimo ciążącego na nim obowiązku kontroli działalności organów administracji, przyjął powyższe bezkrytycznie. W ocenie kasatora niesłuszne jest stanowisko Sądu I instancji, że organy administracji nie miały prawa stosować domniemań faktycznych. Żaden przepis postępowania administracyjnego nie zakazuje ich stosowania w odniesieniu do postępowania dowodowego. Wręcz przeciwnie organ administracji obowiązek ich stosowania w każdej sprawie gdy mogą przyczynić się do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ponadto Sąd I instancji błędnie zaakceptował ograniczenie postępowania przed organami administracji głównie do pomiaru geodezyjnego. W ocenie strony skarżącej obowiązkiem organu był podjęcie każdej czynności zmierzającej do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 193 p.p.s.a., jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Stosownie do treści art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest ten, kto ma w tym interes prawny. To czy podmiot wnoszący skargę ma interes prawny sąd administracyjny obowiązany jest w każdym przypadku zbadać z urzędu. Przepis ten powinien być stosowany odpowiednio w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w myśl art. 193 p.p.s.a. Pogląd ten potwierdza w pełni uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, w której stwierdza się, iż: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)". W uzasadnieniu uchwały Sąd podkreślił, że nie można przyjąć, iż skarga kasacyjna została skutecznie wniesiona jedynie z tego powodu, że wojewódzki sąd administracyjny zawiadomił określoną osobę o terminie rozprawy, a następnie doręczył jej odpis wyroku z uzasadnieniem. Tylko bowiem podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym, bez względu na to, czy jest to sąd pierwszej, czy drugiej instancji. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83). W postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, zaś w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który z zasady nie może mieć legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi. Wniesienie skargi kasacyjnej powoduje wszczęcie sądowoadministracyjnego postępowania drugoinstancyjnego jeżeli dojdzie do łącznego spełnienia 5 warunków: skarga musi być wniesiona w przepisanym terminie (art. 177 p.p.s.a.), przez uprawniony podmiot (art. 173 § 2 p.p.s.a.), po sporządzeniu jej przez adwokata lub radcę prawnego albo inną uprawnioną osobę (art. 175 p.p.s.a.), z zachowaniem wymagań formalnoprawnych (art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a.) oraz musi być należycie opłacona (art. 221 p.p.s.a.). Niespełnienie któregokolwiek z powyższych warunków czyni skargę kasacyjną niedopuszczalną, a w konsekwencji powoduje jej odrzucenie (art. 178 p.p.s.a.). Od zasady, że wniesienie skargi kasacyjnej przez nieuprawniony podmiot powoduje jej odrzucenie należy przyjąć pewien istotny wyjątek. Nie można odrzucić skargi kasacyjnej z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot nie będący stroną, jeżeli podmiot ten został dopuszczony do udziału przed wojewódzkim sadem administracyjnym i brał udział w tym postępowaniu jak strona. Odrzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art. 178 p.p.s.a. może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy nie ma wątpliwości, że skarga została wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 p.p.s.a. Ten warunek nie jest spełniony w przypadku, gdy skarga kasacyjna pochodzi od osoby traktowanej jak strona przez sąd pierwszej instancji. Wtedy ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Badanie tej skargi od strony formalnoprawnej w tej sytuacji jest zdecydowanie niewystarczające. W takim przypadku skarga kasacyjna może być oceniona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżenie wyroku poprzez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne dokonanie w pierwszym rzędzie oceny, czy podmiot wnoszący w niniejszej sprawie skargę kasacyjną (Gmina T.) pomimo, że został dopuszczony do postępowania administracyjnego oraz postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, ma interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawniający do wniesienia skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy wskazać, że interes prawny wnoszącego skargę musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa - oczywiście nie tylko do prawa administracyjnego, ale za każdym razem norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - norma, której treść można do końca ustalić (por. J Zimmermann w glosie do wyroku NSA z 2 lutego 1996, IV SA 846/98, OSP 1997.4.83A). W obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego Gmina T. mogłaby wywodzić swój interes prawny w przedmiotowej sprawie. W szczególności nie jest nim art. 86 ustawy prawo geologiczne i górnicze, z którego wynika, że opłaty związane z eksploatacją kopalin stanowią w 60% dochód gminy. Treść tego przepisu uzasadnia bowiem istnienie po stronie gminy jedynie interesu faktycznego, który to interes należy odróżnić od interesu prawnego. Interes faktyczny charakteryzuje się bowiem tym, że oznaczony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę wystąpienia ze skutecznym żądaniem podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. A. Lipiński, Komentarz do art. 84 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, w: A. Lipiński, R. Mikosz, Ustawa Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2003,wyd. II). Wskazać należy również, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, iż interes faktyczny gminy w sprawach z zakresu Prawa geologicznego i górniczego nie może być utożsamiany z interesem prawnym. Dlatego też z samego interesu faktycznego gminy nie można wywodzić legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok z dnia 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt II GSK 37/05, wyrok z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II GSK 242/06) Ponadto należy zauważyć, że jeszcze jedna okoliczność potwierdza, że Gmina T. nie posiada przymiotu strony w niniejszej sprawie. Ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U Nr 175, poz.1462) został bowiem dodany art. 84 ust. 10a ustawy Prawo geologiczne i górnicze stanowiący, iż w postępowaniu w sprawie wydania decyzji, o której mowa w ust. 10, gmina może uczestniczyć na prawach strony. Zakładając racjonalność ustawodawcy, należy stwierdzić, że skoro w ust. 10a ustawy Prawo geologiczne i górnicze wprowadził on expressis verbis możliwość uczestnictwa przez gminę na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 84 ust. 10 tej ustawy, to wolą prawodawcy było umożliwienie gminie uczestnictwa na prawach strony tylko w tym konkretnym postępowaniu, które wskazał. Uprawnienie gminy do uczestniczenia w postępowaniach w sprawie wydania decyzji innych niż określone w art. 84 ust. 10 nie zostało przewidziane przez ustawodawcę, dlatego też zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extentendae należy przyjąć że odnośnie innych postępowań uczestnictwo gminy na prawach strony nie jest dopuszczalne. Reasumując należy stwierdzić, że Gmina T. nie ma interesu prawnego, który legitymowałby ją do wniesienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał tę skargę za niedopuszczalną i z tego powodu zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być rozpatrzone. Jak wynika z uzasadnienia powołanej uchwały NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., odrzucenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 178 p.p.s.a może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy nie ma wątpliwości, że skarga została wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną. Ten warunek nie jest spełniony w przypadku, gdy skarga kasacyjna pochodzi od podmiotu traktowanego jak strona przez sąd pierwszej instancji. Wtedy ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.