II GSK 719/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2138/12 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2138/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji przyznającej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. J. P. wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) na 2010 r. Do płatności zadeklarowała działki rolne o łącznej powierzchni 17,45 ha położone na dziewięciu działkach ewidencyjnych, w tym działkę nr [...] o pow. użytków rolnych 4,30 ha. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. T. przyznał J. P. JPO na 2010 r. w kwocie 9.808,47 zł zgodnie z deklaracją wniosku. Powierzchnię użytkowaną rolniczo na działce ewidencyjnej nr [...] wynoszącą 4,30 ha Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił na podstawie kontroli administracyjnej. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Prezes ARiMR na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. T. z dnia [...] listopada 2010 r., przyznającej J. P. JPO na 2010 r. jako rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prezes ARiMR stwierdził, że unieważniona decyzja rażąco narusza przepisy prawa procesowego, art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), dalej: ustawa o płatnościach w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., ponieważ organ przyznał stronie JPO nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na tej działce zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE z dnia 2 grudnia 2009 r. L 316, s. 65 ze zm.), dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009. Strona zadeklarowała na działce ewidencyjnej nr [...] powierzchnię gruntów rolnych wynoszącą 4,30 ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowanego (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi 2,33 ha. Z tego powodu decyzja przyznająca stronie JPO zgodnie z deklaracją wniosku pomocowego rażąco naruszała prawo i musiała zostać unieważniona. W skardze do WSA w W. J. P. wniosła o unieważnienie zaskarżonej decyzji. Argumentowała, że w tej sprawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. T. wydając decyzję w dniu [...] listopada 2010 r. nie naruszył prawa rażąco, a więc decyzja ta nie powinna zostać unieważniona, ponieważ organ prawidłowo przyznał płatności do działki nr [...], której całkowita powierzchnia wynosi 7,23 ha, z czego użytkowane rolniczo było tylko 4,30 ha, gdyż na tej działce znajduje się także las, zabudowania i stawy. Faktyczną powierzchnię użytkowaną rolniczo na tej działce potwierdza mapa ewidencyjna działki nr [...] sporządzona przez geodetę uprawnionego i raport z kontroli na miejscu sporządzony w dniu [...] stycznia 2008 r. przez E. Sp. z o.o. na zlecenie Agencji. Powierzchnia użytkowana rolniczo zadeklarowana we wniosku i wynosząca łącznie 17,45 ha była tożsama z powierzchnią stwierdzoną także w wyniku kontroli administracyjnej. W tej sytuacji nie było podstaw do unieważnienia decyzji przyznającej JPO. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r. WSA w W. skargę uwzględnił. Sąd I instancji wyjaśnił, że przepisy prawa dotyczące postępowania o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie zawierają takich regulacji, które wskazywałyby na przypadki powodujące nieważność decyzji z mocy prawa. Zdaniem Sądu decyzja, której nieważność stwierdzono, a mianowicie decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. T. z dnia [...] listopada 2010 r. nie była również dotknięta wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie tej decyzji poprzedziła kontrola administracyjna, która wykazała, że deklarowana powierzchnia działek rolnych kwalifikowana do JPO była równa 17,45 ha. Powierzchnię tę ustalono w oparciu o system informacji geograficznej, o którym stanowi art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE z dnia 31 stycznia 2009 r. L 30, s. 16 ze zm.), dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, z uwzględnieniem wyników kontroli przeprowadzonej na miejscu. Oznacza to, że skarżąca miała uzasadnione podstawy by uznać, że decyzja mocą której przyznano płatność jest prawidłowa, bo wydał ją kompetentny organ po przeprowadzeniu stosownego postępowania, w toku którego dokonano sprawdzenia powierzchni nieruchomości zgłoszonych we wniosku pomocowym. W ocenie Sądu I instancji obywatel musi mieć zaufanie do organów państwa, przy czym ma prawo oczekiwać ich rzetelności i profesjonalizmu. W przeciwnym wypadku należałoby przyjąć, że w każdej sytuacji i w każdym czasie obywatel powinien liczyć się ze zmianą podjętego rozstrzygnięcia, jednak byłoby to nie do pogodzenia z zasadą stabilności decyzji administracyjnej. Sąd stanął na stanowisku, że w tej sprawie zasada stabilności decyzji powinna mieć pierwszeństwo przed uchybieniami stwierdzonymi w postępowaniu nieważnościowym. Uchybienia te nie były następstwem działania strony. Z akt sprawy wynika, że strona działała w dobrej wierze, a dane które podała we wniosku pomocowym znajdowały potwierdzenie w dokumentacji, którą dysponowała. Wniosek został poddany weryfikacji przez organ, który dokonał kontroli na miejscu. Jeśli więc w sprawie doszło do jakichkolwiek nieprawidłowości, to nie zostały one wywołane przez stronę. Również z tego względu strona nie powinna ponosić ich konsekwencji. Za uznaniem, że przy wydawaniu unieważnionej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa nie przemawiają nadto racje ekonomiczne i gospodarcze. Różnica między powierzchnią, którą przyjęto jako kwalifikującą się do płatności a tą która zdaniem organu odwoławczego powinna być przyjęta, jest niewielka. To zaś oznacza, że kwota ewentualnych "nowych" płatności przyznanych skarżącej (przy założeniu, że mimo wszystko doszłoby do stwierdzenia nieważności decyzji) nie różniłaby się znacząco od kwoty przyznanej dotychczas. Z wymienionych powodów WSA w W. działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. uchylił obie decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym. II Skargę kasacyjną złożył Prezes ARiMR. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi J. P., a ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną działając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1-3 ustawy o płatnościach, art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 oraz art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE z dnia 30 kwietnia 2004 r. L 141, s. 18 ze zm.; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 03, t. 44, s. 243), dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 przez stwierdzenie, że w tej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana. Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zaskarżony wyrok narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ przyznanie płatności do gruntu bez uwzględnienia wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego stanowi w istocie o dowolnym przyznaniu płatności. Trudno wobec tego uznać, że dowolne przyznanie płatności może być potraktowane jako "zwykłe", a nie rażące naruszenie prawa. Zdaniem skarżącego kasacyjnie błąd Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, polegający na nieprawidłowym ustaleniu maksymalnej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej doprowadził do przyznania płatności do obszaru, na którym nie była rzeczywiście prowadzona uprawa deklarowana we wniosku. Ten stan rzeczy, będący konsekwencją wadliwego zastosowania art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. A zatem w sytuacji, gdy stwierdzono naruszenie prawa w zakresie przeprowadzenia kontroli administracyjnej (w sprawach o przyznanie płatności do gruntów rolnych zakres ten wypełnia postępowanie dowodowe), to takie naruszenie jest rażącym naruszeniem zasady praworządności. J. P. skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniosła o jej oddalenie, a pismem z dnia [...] maja 2014 r. podtrzymała wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej i dodatkowo wyjaśniła w jaki sposób była użytkowana działka nr [...]. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, tym samym powstały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Prezesa ARiMR nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wnoszący skargę zarzuca wyrokowi WSA w W. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie przez Sąd I instancji art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1-3 ustawy o płatnościach, art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 17 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 oraz art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Ze względu na te naruszenia skarżący kasacyjnie zażądał uchylenia wyroku WSA w W. i oddalenia skargi albo uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna jest niezasadna z dwóch powodów. W warstwie formalnej nie odpowiada wymogom określonym przepisami prawa. Art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. określa dwa rodzaje podstaw kasacyjnych, zatem każdy wyrok objęty skargą kasacyjną może być kwestionowany w oparciu o te podstawy, ale to oznacza, że strona musi jednoznacznie wskazać podstawę kasacyjną, a w uzasadnieniu przedstawić argumentację, w oparciu o którą twierdzi, że wyrok narusza prawo. Podkreślić należy, że art. 174 p.p.s.a. wymaga różnej argumentacji w zależności od postawionych zarzutów. Poza tym, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi, zatem skarga powinna odnosić się do naruszeń prawa, których dopuścił się Sąd I instancji rozpoznający skargę, a więc powoływać konkretne przepisy p.p.s.a., które zostały naruszone. Skarga kasacyjna Prezesa ARiMR tych warunków nie spełnia. W jej podstawie nie wskazano przepisów p.p.s.a. naruszonych przez Sąd I instancji. Ten brak ma istotne znaczenie, skoro NSA rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zarzutów sformułowanych przez stronę i nie może domniemywać kierunku i zakresu weryfikacji skarżonego wyroku. Podkreślić trzeba, że uchybienie tego rodzaju ma różny wpływ na ocenę formalnej poprawności skargi. Sąd II instancji stoi na stanowisku, że niepowołanie stosownych przepisów p.p.s.a. nie skutkuje brakiem możliwości rozpoznania skargi kasacyjnej (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1), jednak w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona korzystająca z tego środka w uzasadnieniu skargi musi powiązać naruszenie przepisów stosowanych przez organy z odpowiednimi przepisami p.p.s.a., które naruszył Sąd I instancji, bo tylko wówczas pojawia się możliwość oceny poprawności skarżonego wyroku. Dodatkowo podkreślić należy, że uzasadnienie takich zarzutów ma wskazywać wpływ na wynik rozstrzygnięcia sprawy przed sądem, gdyż naruszenie przepisów postępowania może być skuteczne tylko wtedy, gdy miało na nie istotny wpływ. W swojej skardze kasacyjnej Prezes ARiMR nie realizuje tych nakazów, zatem skarga formalnie nie odpowiada treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Stwierdzona wadliwość ma także inne źródło. Z treści art. 174 p.p.s.a. wynika rozdzielność zarzutów materialnych i formalnych. Takie ujęcie treści przepisu jest podyktowane istotą procesu stosowania prawa. Konsekwencją tego musi być precyzyjne budowanie zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga wniesiona przez Prezesa ARiMR w sposób nieuprawniony ujmuje łącznie naruszenia prawa materialnego i procesowego i na tej podstawie formułuje jeden zarzut, naruszenia prawa materialnego. Działanie takie nie może spotkać się z akceptacją NSA, bo jest sprzeczne z treścią art. 174 p.p.s.a. Kwestią oczywistą i niepodlegającą dyskusji jest to, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być usprawiedliwiony i uzasadniony naruszeniem procedury. Prawo materialne można naruszyć jego błędną wykładnią lub niewłaściwym zastosowaniem, nigdy wadliwie ustalonym stanem faktycznym, jak próbuje to czynić rozpoznawana skarga, wskazując na naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., zresztą przy naruszeniu art. 77 k.p.a. należałoby wskazać, który przepis tego artykułu został naruszony. Jednak skarga kasacyjna jest niezasadna nie tylko ze wskazanych powodów. W ocenie NSA jest ona także nietrafna, bowiem w ogóle nie stawia zarzutu naruszenia prawa materialnego, a taką podstawę przyjmuje jako kryterium oceny zaskarżonego wyroku. Powołane w podstawie skargi kasacyjnej przepisy art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1-3 ustawy o płatnościach i art. 7, art. 77 k.p.a. oraz art. 17 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009, a także art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 nie są przepisami materialnymi. Zresztą art. 156 k.p.a. nie ma ustępów jako jednostek redakcyjnych. W rozpoznawanej sprawie przepisami materialnymi są te, które określają podmiot i rodzaj pomocy finansowej oraz zasady jej przyznawania. Nie są nimi takie, które określają sposób prowadzenia postępowania, kontroli lub ustalania powierzchni działek objętych płatnościami. Na marginesie zauważyć należy, że w stanie faktycznym będącym przedmiotem skargi kasacyjnej odpada możliwość stwierdzenia nieważności decyzji objętych skargą do WSA w W., ze względu na okoliczności podnoszone przez organ, gdyż wada w zakresie ustalenia powierzchni kwalifikowalnej do płatności nie jest wadą decyzji, ale postępowania, w którym ona zapadła. Wad postępowania nie można sanować poprzez wykorzystanie nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji jakim jest stwierdzenie nieważności. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA orzekł jak w sentencji przyjmując brak usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.