II GSK 72/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 957/11 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie uznania swej niewłaściwości i przekazanie sprawy do właściwego organu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. K. na rzecz Ministra Finansów kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 957/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W.) oddalił skargę W. K. (dalej: skarżący lub strona) na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku zgodnie z właściwością. Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy: W dniu [...] października 2010 r. Wojewoda P. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] obejmujący grzywnę z mandatu karnego kredytowanego. Na jego podstawie Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w Rz. dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego skarżącego. O czynności tej zawiadomiono W. K. w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżący wniósł do Dyrektora Izby Skarbowej w Rz. skargę na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego w postępowaniu egzekucyjnym podnosząc, że dokonane zajęcie było prawnie niedopuszczalne, niezgodne z przepisami prawa i przedwczesne. W dacie wystawienia tytułu wykonawczego i zawiadomienia egzekwowany obowiązek nie był wymagalny, ponieważ przed Sądem Rejonowym w Rz. toczyło się postępowanie o uchylenie mandatu karnego. Dlatego doszło do naruszenia art. 67 § 1 i art. 80 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), dalej: "p.e.a." Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w Rz. stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał pismo W. K. z dnia [...] grudnia 2010 r. organowi egzekucyjnemu – Naczelnikowi Drugiego Urzędu Skarbowego w Rz. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej z treści podania wynikało, że skarżący wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, o których mowa w art. 33 p.e.a. Dlatego nie można było pisma tego uznać jednocześnie za skargę na czynności egzekucyjne, która nie służy, gdy strona może skorzystać z innych środków zaskarżenia. Po rozpatrzeniu zażalenia W. K. postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] Minister Finansów utrzymał postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Rz. w mocy. W ocenie Ministra postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej było prawidłowe, ponieważ organy mają obowiązek z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Dlatego w pierwszej kolejności obowiązane są dokonać oceny formalnej i procesowej wniesionego podania i w razie stwierdzenia swojej niewłaściwości przekazać podanie organowi właściwemu. Minister Finansów uznał, że W. K. w swoim podaniu nie sformułował zarzutów odnoszących się do prawidłowości działania organu egzekucyjnego przy dokonywaniu zawiadomienia o podjętej czynności egzekucyjnej, lecz podnosił wyłącznie kwestie mieszczące się formalnie w granicach podstaw zarzutów określonych w art. 33 p.e.a. Zarzuty służą zobowiązanemu w pierwszej fazie postępowania egzekucyjnego i odnoszą się do naruszenia istotnych zasad postępowania lub jego dopuszczalności. Natomiast skarga na czynności egzekucyjne może zostać wniesiona na czynności o charakterze wykonawczym. Wymienione środki prawne nie mogą jednak zostać wykorzystane łącznie. Dodatkowo, przedmiotem skargi nie mogą być okoliczności mogące stanowić podstawę zarzutów, co zapobiega powieleniu środków zaskarżenia co do tego samego przedmiotu. Za niemającą znaczenia w sprawie, Minister Finansów uznał okoliczność, że skarżący odrębnym pismem zgłosił do organu egzekucyjnego zarzuty. Ponadto, w odpowiedzi na zarzuty podniesione w zażaleniu, organ uznał, że Dyrektor Izby Skarbowej w Rz. nie był obowiązany wzywać strony do wyjaśnienia intencji zawartych w podaniu, ponieważ żądanie w nim zawarte było na tyle jednoznacznie sformułowane, że można było w sposób prawidłowy odczytać jego rzeczywistą treść. Skargę na powyższe postanowienie do WSA w W. wniósł W. K., domagając się uchylenia albo stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie postanowień. W ocenie skarżącego organy w sposób rażący naruszyły przepisy art. 19 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "k.p.a.", w związku z art. 18 p.e.a. oraz art. 54 § 1, 3, 4 i 5 w związku z art. 23 § 1 p.e.a., a także art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 k.p.a. W. K. wyjaśnił, że złożone przez niego w oddzielnych pismach zarzuty do tytułu wykonawczego i skarga stanowiły odrębne, odmienne, samodzielne i niezależne od siebie środki zaskarżenia. Skarga dotyczyła konkretnej czynności egzekucyjnej, mającej charakter wykonawczy i polegającej na zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego. Nie było jego intencją zastępowanie zarzutów skargą, o czym dowodzić miały nazwy obu złożonych przez niego podań. Jeżeli natomiast organy powzięły wątpliwość co do jego intencji powinny je z nim wyjaśnić, skoro jest dysponentom skargi i inicjatorem postępowania, czego nie uczyniły W odpowiedzi Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi. Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w W. oddalił skargę W. K. uznając, że organy orzekające w sprawie nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd podał, że postępowanie egzekucyjne ma na celu przymusowe wyegzekwowanie określonego obowiązku, zaś podstawowym środkiem obrony zobowiązanego wobec wierzyciela i organu egzekucyjnego są zarzuty, o których mowa w art. 33 p.e.a. Następnie uznał, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżący podnosił wyłącznie kwestie mieszczące się w granicach określonych w powołanym przepisie, m.in. brak wymagalności egzekwowanego obowiązku i niedopuszczalność zastosowanego środka egzekucyjnego, które mogły być przedmiotem wyłącznie merytorycznej oceny przy rozpatrywaniu zarzutów. W podaniu tym zobowiązany nie podnosił zarzutów formalnoprawnych, odnoszących się do prawidłowości działania organu egzekucyjnego, w odniesieniu do czynności egzekucyjnej, o której został zawiadomiony. Sąd I instancji podkreślił, że prawo do wniesienia skargi na czynności egzekucyjne powstaje wówczas, gdy strona wzrusza czynności natury wykonawczej – czynności faktyczne podejmowane w toku egzekucji, przede wszystkim przez egzekutora. W postępowaniu w sprawie ze skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego kontrolą objęta jest jedynie prawidłowość zaskarżonej czynności, a nie działania będące podstawą egzekucji. W skardze takiej można podnosić okoliczności, które nie są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia, w szczególności zarzutów do tytułu wykonawczego, gdyż tylko takie okoliczności mogą być przedmiotem oceny w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 54 p.e.a. Natomiast w ramach omawianej skargi nie można dokonać oceny czynności egzekucyjnych przez pryzmat wymagalności dochodzonego obowiązku, w tym nie można umorzyć postępowania egzekucyjnego, czego domagał się skarżący. Dlatego zasadnie uznano, że wskazane w podaniu żądania stanowiły zarzuty, o których mowa art. 33 p.e.a. Tytuł pisma i powołana podstawa prawna nie mogły przesądzić o jego charakterze, ponieważ z jego treści niewątpliwie wynikało, że strona wskazywała na brak wymagalności egzekwowanego obowiązku skutkującej m.in. niedopuszczalnością zastosowanego środka egzekucyjnego i dokonaniem go niezgodnie z przepisami prawa. Ponadto w ocenie Sądu I instancji, w kontekście obowiązku przestrzegania z urzędu przez organ swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, nie miało zasadniczego znaczenia w sprawie to, że skarżący odrębnym podaniem wniósł do organu egzekucyjnego zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Działając zgodnie z zasadami praworządności i ochrony zaufania obywatela do państwa i prawa organ powinien ocenić i zakwalifikować podanie z punktu widzenia najlepszej (najpełniejszej) ochrony zobowiązanego. Sąd zwrócił również uwagę, że stosownie do art. 18 p.e.a. przepisy k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio w zakresie nieuregulowanym w p.e.a. Dlatego wbrew twierdzeniu skarżącego nie znajdował w sprawie zastosowania art. 128 k.p.a. dotyczący odwołania od decyzji, a także wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zażalenia na postanowienie. Przepis ten nie obejmuje swoim zakresem instytucji skargi na czynności egzekucyjne, która została samodzielnie uregulowana w p.e.a. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 15 września 2011 r. wniósł W. K., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasadzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.; I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, co spowodowało nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organy przepisów p.e.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1. art. 19 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 23 § 1 p.e.a. poprzez nieuznanie, że organem właściwym do rozpoznania skargi wniesionej w trybie art. 54 p.e.a. był Dyrektor Izby Skarbowej w Rz. jako organ nadzoru nad organem egzekucyjnym, a przez to nieprzestrzeganie kompetencji rzeczowej do rozpoznania skargi na czynności wykonawcze organu egzekucyjnego, 2. art. 54 § 1 i 5 w zw. z art. 23 § 1 p.e.a. poprzez nierozpatrzenie i rozstrzygnięcie skargi w trybie art. 54 p.e.a., pomimo że przepisy te odczytane łącznie stanowią, że właściwy miejscowo dyrektor izby skarbowej jest organem kompetentnym do rozpoznania skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego; II. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i art. 63 § 1, 2 i 3 k.p.a., ponieważ WSA w W.: 1. – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z urzędu nie rozstrzygnął wszystkich istotnych naruszeń prawa w granicach danej sprawy, pomimo podnoszenia w skardze sądowoadministracyjnej, że organy niedokładnie wyjaśniły sprawę wniesionego podania i nie poczyniły niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych w sytuacji wskazywania przez zobowiązanego, że wniósł on skargę w trybie art. 54 p.e.a., a nie zarzuty, 2. – nie wyjaśnił w pełni lub błędnie wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku podstawę prawną rozstrzygnięcia, która obejmuje również ustosunkowanie się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów wobec zaskarżonych postanowień, przytaczając jedynie argumenty w nich podane i podzielając je, 3. – nie uznał, że wniesienie skargi w trybie art. 54 p.e.a. jest czynnością odformalizowaną, nie wymagającą szczegółowego uzasadnienia, stosownie do art. 54 § 1 i 5 oraz art. 18 p.e.a. w zw. z art. 63 § 1, 2 i 3 oraz 128 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że w toku postępowania egzekucyjnego skarżący wniósł dwa odrębne środki zaskarżenia w postaci zarzutów oraz skargi. Zarzuty wniesiono przeciwko tytułowi egzekucyjnemu wystawionemu przez wierzyciela, natomiast skargę na czynność egzekucyjną zajęcia prawa majątkowego – wierzytelności z rachunku bankowego. Jego intencją nie było zastąpienie skargą innego środka zaskarżenia, na co dobitnie wskazywały tytuły złożonych pism, a także kolejne wyjaśnienia, w tym zawarte w zażaleniu. Do rozstrzygnięcia ewentualnych wątpliwości organy nie dążyły, a stanowisko przez nie zajęte zostało pozytywnie ocenione przez Sąd I instancji. Pozbawiono go w ten sposób prawa do rozpoznania środka prawnego w postaci skargi na czynności egzekucyjne. Podkreślono, że to skarżący był dysponentem przedmiotowego środka prawnego, którego przedmiot określił jako skargę na czynności egzekucyjne, o której mowa w art. 54 p.e.a. Domagał się, aby taki właśnie środek prawny został rozpoznany przez organy. Te natomiast nie posiadały kompetencji do wyznaczenia odmiennego przedmiotu postępowania w zastępstwie strony. Okoliczności te w ocenie autora skargi kasacyjnej świadczą o tym, że organy nie wyjaśniły sprawy w sposób dostateczny, czego nie dostrzegł WSA w W. naruszając art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Brak rozpoznania skargi na czynności egzekucyjne świadczy w jego ocenie o zniweczeniu służącej zobowiązanemu ochrony prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem Sąd był zobowiązany odnieść się do zarzutów skargi. Wnoszący skargę kasacyjną nie wskazuje podstaw kasacji określonych w art. 174 p.p.s.a., jednak ich analiza prowadzi do wniosku, że skarga kasacyjna oparta jest na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc skarżący kasacyjnie przyjmuje, że objęty skargą wyrok WSA w W. powinien być uchylony ze względu na podstawę wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego wyrok WSA w W. z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 957/11 narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Przyjęcie, że Sąd I instancji naruszył wskazane przepisy wymagałoby ustalenia, że wadliwie ocenił legalność postępowania prowadzonego przez organy egzekucyjne. Analiza akt sprawy nie pozwala na przyjęcie wniosku formułowanego w skardze kasacyjnej. Przede wszystkim nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 19 p.e.a. polegający na wadliwym przyjęciu przez WSA w W., że organem właściwym do rozpoznania skargi na czynności egzekucyjne, a więc złożonej w trybie art. 54 § 1 p.e.a. nie jest właściwy miejscowo dyrektor izby skarbowej. W skarżonym wyroku Sąd I instancji nie sformułował takiego twierdzenia, bo w ogóle nie rozstrzygał takiej kwestii. Sąd ten przyjął, że pismo skarżącego kasacyjnie z dnia [...] grudnia 2010 r. nie jest skargą na czynności egzekucyjne złożoną na podstawie art. 54 § 1 p.e.a., pomimo że tak zostało nazwane, ale jest zarzutem w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym i z tego powodu powinno być rozpoznane przez organ właściwy, a tym w sprawie zarzutów jest właściwy naczelnik urzędu skarbowego. W ocenie NSA takie stanowisko znajduje oparcie w przepisach prawa, które zostały prawidłowo powołane w uzasadnieniu skarżonego wyroku. Poza sporem pozostaje, że skarga na czynności egzekucyjne wskazana w art. 54 § 1 p.e.a. ma charakter subsydiarny w stosunku do innych środków zaskarżenia przewidzianych w postępowaniu egzekucyjnym. Taki status prawny tego środka przesądza o możliwości jego stosowania, a więc może dotyczyć tylko czynności wykonawczych, a nie procesowych, które mogą być objęte środkami przewidzianymi w ustawie, czyli mogą być przedmiotem zarzutów, zażalenia. Trafnie podkreślił w uzasadnieniu WSA w W., że organy egzekucyjne prawidłowo oceniły pismo wnoszącego skargę kasacyjną z dnia [...] grudnia 2010 r. i przyjęły, że należy ten wniosek traktować jako zarzut w sprawie, bo ten charakter środka wynika z treści pisma. Stanowisko takie zasługuje na aprobatę, gdyż o charakterze środka w postępowaniu egzekucyjnym nie przesądza nazwa, ale treść, która w przypadku objętym skarżonym wyrokiem nie pozostawia wątpliwości. Dla prawidłowości tej oceny nie ma znaczenia fakt, że skarżący kasacyjnie złożył w odrębnym wniosku zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Na ten aspekt sprawy trafnie zwraca uwagę Sąd I instancji, podkreślając, że wybór właściwego trybu rozpoznania wnoszonych środków jest nakazem wynikającym z zasady legalizmu i praworządności. W kontekście tych ustaleń nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 54 § 1 i § 5 w związku z art. 23 § 1 p.e.a., polegający na rozpoznaniu skargi przez organ niewłaściwy, bo nie przez organ sprawujący nadzór nad postępowaniem egzekucyjnym. Ten zarzut jest chybiony, w kontekście uwag podniesionych w stosunku do pierwszego zarzutu skargi. Przyjęcie, że wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2010 r. nie jest skargą na czynności egzekucyjne, przesądza o konieczności uznania, że zarzut w postępowaniu egzekucyjnym nie może być równocześnie skargą z art. 54 § 1 p.e.a. Na brak możliwości takiego traktowania wniosku skarżącego wskazuje uzasadnienie wyroku WSA w W., a NSA ten pogląd podziela. Konsekwencją tego musi być uznanie nietrafności tak postawionego zarzutu kasacyjnego. NSA nie dopatruje się także naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 i art. 63 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. Nie można zgodzić się z twierdzeniem wnoszącego skargę, że WSA w W. naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. ograniczając zakres rozpoznania sprawy przez nieuwzględnienie innych naruszeń prawa niż wskazane w skardze do tego Sądu. Z akt sprawy nie wynika żeby takie założenie Sąd I instancji realizował w ramach kontroli postanowienia Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2011 r. Wręcz przeciwnie, ten Sąd wyraźnie wskazuje, że dokonał oceny legalności skarżonego postanowienia z punktu widzenia zgodności z prawem samego rozstrzygnięcia, ale także poprawności postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Sąd jednoznacznie stwierdził, że organy egzekucyjne obu instancji nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Wobec tak określonych granic kontroli skarżonego postanowienia, nie można za skuteczny przyjąć zarzutu skargi kasacyjnej wskazującego na wadliwość wyroku WSA w W., ze względu na nieuwzględnienie innych naruszeń prawa, których wnoszący skargę kasacyjną nie wskazuje. Wreszcie jako nietrafny musi być uznany zarzut wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Formułowanie zarzutu w ten sposób jest wyrazem niezrozumienia istoty prowadzonego postępowania przed organami egzekucyjnymi i kontroli tych działań dokonanej w wyroku objętym skargą kasacyjną. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i nie był przez stronę kwestionowany w postępowaniu przed Sądem I instancji. Przedmiotem sporu między stronami nie jest to, czy wnoszący skargę kasacyjną złożył stosowny wniosek w dniu [...] grudnia 2010 r., bo to jest fakt bezsporny. Kontrowersje dotyczą oceny charakteru prawnego tego wniosku. Zdaniem NSA organy poprawnie oceniły ten środek prawny a WSA w W. podzielając tę ocenę nie naruszył prawa, jak to wskazuje strona skarżąca. Podkreślić należy, że skarga do WSA w W. wskazywała konkretne naruszenia prawa i Sąd I instancji do tych naruszeń odniósł się w uzasadnieniu. Z tego powodu nie można przyjmować, że ten Sąd naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. należało oddalić skargę kasacyjną. O kosztach postępowania NSA orzekł stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.