II GSK 733/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi o wznowienie postępowania J. T. w sprawie zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt II GSK 3314/15 w sprawie ze skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2859/14 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1) wznawia postępowanie zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3314/15; 2) uchyla wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3314/15; 3) uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2859/14; 4) uchyla decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]; 5) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz J. T. 7000 zł (siedem tysięcy złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3314/15, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 maja 2015r., sygn. akt VI SA/Wa 2859/14, w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, w punkcie pierwszym, oddalił skargę kasacyjną, w punkcie drugim zasądził od skarżącego na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że [...] lutego 2014 r. w miejscowości B., na drodze krajowej nr 11, o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z: ciągnika marki Volvo o nr rej[...] oraz naczepy marki Schmitz o nr rej. [...]. Transport był wykonywany na rzecz przedsiębiorcy J. T.. Pojazd został zważony na wadze stacjonarnej nr 09/13 do ważenia dynamicznego. W wyniku pomiarów stwierdzono, że nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynosił 13,15 t (po odjęciu możliwych błędów ważenia) i został przekroczony o 3,15 t, tj. o 31,5% od dopuszczalnej wartości. Kierowca nie przedstawił wymaganego zezwolenia na przejazd pojazdu ponadnormatywnego kategorii VII. Ustalono, że droga krajowa nr 11 została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2012 r. poz. 1061). Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 64 oraz art. 140aa ust. 1-3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., powoływanej dalej jako p.r.d.), decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nałożył na J. T. karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za brak zezwolenia kategorii VII. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., utrzymał w całości w mocy decyzję organu I instancji, uznając, że w trakcie przewozu ładunku podzielnego doszło do naruszenia obowiązku w zakresie posiadania zezwolenia kategorii VII na przejazd pojazdem nienormatywnym w rozumieniu art. 2 ust. 35a p.r.d. Podstawą sklasyfikowania naruszenia jak za brak zezwolenia kategorii VII było przekroczenie nacisku na pojedynczej osi napędowej o 31,5% od dopuszczalnej wartości wynoszącej 10 t, tj. przekroczenie, które spełniało parametr wskazany w załączniku nr 1 Lp. 7 do p.r.d. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 maja 2015 r. oddalił skargę. Wskazał, że skoro pojazd skontrolowano na drodze krajowej nr 11, gdzie dopuszczalny nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu na drogę wynosi do 10 t, organy I i II instancji zasadnie przyjęły tę wartość graniczną do obliczenia wysokości naruszenia polegającego na braku zezwolenia kategorii VII w pozostałych przypadkach. Naczelny Sąd Administracyjny, wskazanym wyżej wyrokiem z 8 sierpnia 2017 r., oddalił skargę kasacyjną uznając, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem. Podkreślił, że karę wymierzono za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym, przewożącym ładunek niepodzielny. Podstawą wymierzenia kary były art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Wskazał, że pojęcie pojazdu nienormatywnego określa art. 2 pkt 35a tej ustawy stanowiąc, że jest to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi, wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Z przepisu tego niedwuznacznie wynika, że dla oceny dopuszczalnych nacisków osi miarodajne są przepisy o drogach publicznych, określające dopuszczalne naciski dla danej drogi. Skarżący wniósł skargę o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powołanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 sierpnia 2017 r., domagając się uchylenia WSA z 27 maja 2015 r., sygn. akt VI/SA 2858/14, a także uchylenia decyzji GITD i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; orzeczenia o zwrocie zapłaconej przez Skarżącego kary pieniężnej w wysokości 15 000 zł nałożonej decyzją organu I instancji wraz z odsetkami. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę wniesiono na podstawie art. 272 § 2a zdaniem pierwsze, art. 275 zdanie drugie oraz art. 279 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), a także art. 19 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 22 ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o droga publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 54) wskazując jako podstawę wznowienia wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 21 marca 2019 r., w sprawie o sygn. C-127/17. W uzasadnieniu skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie zacytował treść wskazanego wyżej wyroku, w którym TSUE stwierdził, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53/WE. Wobec powyższego, w ocenie skarżącego istnieją podstawy do zmiany wysokości kary nałożonej decyzjami organów administracji z kwoty 15000 zł na kwotę 2000 zł. Przyjmując za podstawę ustaleń wskazany dopuszczalny nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynoszący 11,5 tony, przekroczenie nacisku na oś pojedynczą wyniosłoby więc tylko 1,65 t (14%), a więc parametry kontrolowanego pojazdu w zakresie nacisku na oś przekraczałyby dopuszczalne wartości o więcej niż 10% lecz nie więcej niż 20%, za co – stosownie do obowiązującego w dacie kontroli przepisu art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym – możliwe było wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 2000 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania - z uwagi na fakt, że mimo wyrażonej w art. 170 p.p.s.a. zasady związania prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego może doprowadzić do wzruszenia takiego orzeczenia - ma charakter nadzwyczajny. Znaczy to, że przepisu Działu VII ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulujące wznowienie postępowania, muszą być interpretowane ściśle. Regulacje art. 280-282 p.p.s.a. uzasadniają stwierdzenie, że wniesienie skargi o wznowienie postępowania powoduje uruchomienie dwufazowego postępowania; w pierwszej kolejności - sąd rozstrzyga o dopuszczalności wznowienia, w drugiej -rozpoznaje sprawę. Mając powyższe na uwadze skład orzekający NSA uznał, że rozpoznawana skarga o wznowienie postępowania jest dopuszczalna (jako oparta na ustawowej przesłance i wniesiona w terminie określonym art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw oraz art. 272 § 2a p.p.s.a.) i zasługuje na uwzględnienie. W świetle przywołanego wyroku TSUE w sprawie C – 127/17, wydanie którego wskazano za podstawę żądania wznowienia postępowania, nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy 96/53/WE w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy. Powołany wyrok TSUE został co prawda wydany na tle podnoszonego we wniosku Komisji Europejskiej zagadnienia odnoszącego się do (oceny) wynikających z prawa polskiego ograniczeń w ruchu międzynarodowym pojazdów, tymczasem przejazd kontrolowany w rozpoznawanej sprawie, był przejazdem wykonywanym w ruchu krajowym. Kwestia ta kilkakrotnie była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd - wyrażony m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 czerwca 2019 r. II GSK 412/17 - że skoro z wyroku w sprawie C-127/17 jednoznacznie wynika, że ograniczenie (w jakikolwiek sposób) dopuszczalnego nacisku poniżej 10 t dla pojedynczej osi nienapędowej oraz poniżej 11,5 t dla każdej osi napędowej (por. odpowiednio pkt 3.1 oraz pkt 3.4 załącznika I do dyrektywy Rady 96/53/WE) jest niezgodne z prawem unijnym stanowiąc naruszenie zobowiązań Państwa wynikających z art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE, to - w kontekście deklarowanych w dyrektywie celów do osiągnięcia - wyrok dotyczył wspólnego rynku transportowego UE oraz tej jego zasady, którą jest swoboda konkurencji. Zgodnie z motywem 11. powołanej dyrektywy "W ramach wprowadzania w życie rynku wewnętrznego zakres zastosowania niniejszej dyrektywy należy rozszerzyć na transport krajowy, w zakresie, w jakim dotyczy to parametrów znacząco określających warunki konkurencji w sektorze transportowym, w szczególności maksymalnie dopuszczalnej długości i szerokości pojazdów oraz zespołów pojazdów, które przeznaczone są do przewozu rzeczy". Wprawdzie według motywu 12. dyrektywy "W odniesieniu do innych parametrów pojazdów Państwa Członkowskie mogą dopuścić do przyjęcia na swoim terytorium innych wartości niż określone w niniejszej dyrektywie jedynie wobec pojazdów poruszających się w ruchu krajowym". Uznać należy jednak, że użyte w przepisie określenie "inne wartości" to te wartości, które nie określają warunków konkurencji - w rozumieniu motywu 11. Przyjąć zatem należy istnienie wspólnych cech, zbieżność wykonywania międzynarodowego oraz krajowego ruchu pojazdów. Ponadto co prawda art. 3 ust. 1 przywołanej dyrektywy stanowi, że "Państwo Członkowskie nie może na swoim terytorium odmówić lub zabronić używania: – w ruchu międzynarodowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich, z przyczyn odnoszących się do masy lub wymiarów, – w ruchu krajowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich z przyczyn odnoszących się do ich wymiarów; pod warunkiem że pojazdy te odpowiadają wartościom maksymalnym określonym w załączniku I". Znaczy to jednak, że różne są kryteria stanowiące - po ich spełnieniu - warunek używania pojazdów w ruchu międzynarodowym oraz w ruchu krajowym (masa oraz wymiary - dla ruchu międzynarodowego; wymiary - dla ruchu krajowego). W świetle wywodów TSUE, zawartych w punktach 51-53 wyroku, trafna jest jednak uwaga, że pojęcia międzynarodowego jak i krajowego ruchu pojazdów są wolne od jakichkolwiek konotacji w odniesieniu do konkretnej infrastruktury drogowej. Art. 7 dyrektywy stanowi, że "Niniejsza dyrektywa nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów. Obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym". Zasadnie podkreśla się jednak, że przytoczona regulacja stanowi wyjątek od ustanowionej w art. 3 ust. 1 zasady swobodnego ruchu pojazdów (tak w ruchu międzynarodowym jak i krajowym) - zatem podlega ścisłej wykładni. Zgodzić się należy z tym, że wynikające z prawa krajowego ograniczenia - wprowadzone na mocy delegacji zawartej w art. 41 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych - są dalej idące niż wynikające z art. 7 dyrektywy (por. punkty 82-88 wyroku TSUE). Skład orzekający przychyla się też do stanowiska, że - w świetle konstytucyjnej (art. 2 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) oraz wspólnotowej (art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej) zasady proporcjonalności oraz równego traktowania i niedyskryminacji - nie ma podstaw do akceptowania dwóch reżimów prawnej oceny przejazdu - w zależności od tego, czy jest on wykonywany w ruchu międzynarodowym czy krajowym. W konsekwencji należy się opowiedzieć za obowiązkiem dokonywania oceny prawidłowości wykonywania krajowego ruchu pojazdów według takich samych kryteriów jak międzynarodowego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skutkuje to przyjęciem, że podczas kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji – pośrednio i bezpośrednio - nie uwzględniono naruszenia art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE. Z przedstawionych powodów, stosownie do art. 282 § 2 p.p.s.a., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3314/15, podlegał uchyleniu. W świetle całokształtu dotychczasowych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy nie tylko do uchylenia zaskarżonego wyroku, ale także do rozpoznania skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. Stanowi on, że Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skład orzekający opowiada się przy tym za stanowiskiem, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona – gdy jest wyjaśniana w stopniu, w jakim uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Mając powyższe na uwadze skład orzekający NSA uznał, że wobec ustaleń co do stwierdzonego nacisku pojedynczej osi napędowej (13,15 t) nie ulega wątpliwości, że w sprawie wadliwie zastosowano art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c p.r.d. W świetle tego przepisu wielkość stwierdzonego przekroczenia dopuszczalnego nacisku ma kluczowe znaczenie dla wysokości nakładanej kary. Przyjęcie przez WITD i GITD wartości 10 t (zamiast 11,5 t) jako punktu odniesienia dla wyliczenia przekroczenia dopuszczalnego nacisku i zaakceptowanie tego stanu przez WSA i NSA uzasadnia ocenę, że zarówno wydane w tej sprawie wyroki NSA i WSA oraz wydane przez organy Inspekcji Transportu Drogowego decyzje administracyjne naruszyły prawo materialne. Wobec przedstawionych argumentów należało uchylić wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2017 r., a także poprzedzający go wyrok Sądu I instancji, a także decyzje organów obu instancji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. Wnoszący skargę o wznowienie postępowania zasadnie wskazał, że kwalifikacja prawna stwierdzonego stanu faktycznego powinna skutkować sankcją odmienną od zastosowanej w wydanych w sprawie przeczeniach. Natomiast kwestia zasadności ewentualnego zwrotu odsetek może być przedmiotem rozważań organów w ponownie prowadzonym postępowaniu. Z tych wszystkich względów na podstawie wskazanych wyżej przepisów - a to art. 282 § 2 i art. 276 w zw. z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. - orzeczono jak w pkt. 1, 2, 3, 4 wyroku. O kosztach postępowania sądowego (pkt 5 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).