II GSK 783/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 kwietnia 2010 r.; sygn. akt V SA/Wa 2014/09 w sprawie ze skargi P. G. na postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2009 r.; nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na rzecz P. G. kwotę 337 (trzysta trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 2014/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę P. G. na postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z [...] listopada 2009 r. w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Sąd oparł rozstrzygnięcie na następującym stanie sprawy: Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. [...] lipca 2009 r. przesłał do P. G. upomnienie związane z nieuiszczeniem należności z tytułu opłat, opłat pośrednich oraz odsetek z tytułu używania lokalu mieszkalnego, przydzielonego [...] lutego 1998 r. decyzją przydziału osobnej kwatery stałej. W piśmie zawarto pouczenie o obowiązku zapłaty należności w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wobec braku wpłaty w zakreślonym terminie, Dyrektor OR WAM w S. [...] lipca 2009 r. wystawił tytuł wykonawczy. Tytuł wraz z zawiadomieniem o zajęciu prawa majątkowego zostały doręczone stronie [...] sierpnia 2009 r. Pismem z [...] września 2009 r. (uzupełnionym [...] września 2009 r.) P. G. zgłosił zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, podnosząc m.in. przedawnienie części wymaganych roszczeń. Postanowieniem z [...] września 2009 r., wydanym na podstawie art. 34 § 4 i § 5 w zw. z art. 33 pkt 1, art. 19 § 7 i art. 18 ustawy z 17 06 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.; dalej upea), Dyrektor WAM w S. odmówił uznania zarzutu przedawnienia egzekwowanego obowiązku. Prezes WAM w W. postanowieniem z [...] listopada 2009 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z [...] września 2009 r. Stwierdził, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 116, poz. 1203) osoby zajmujące 30 czerwca 2004 r. lokale mieszkalne znajdujące się w zasobie WAM uiszczają opłaty za zajmowane lokale w wysokości i na zasadach określonych w art. 36 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.). Konsekwencje nieuiszczenia należnych opłat reguluje art. 37 tej ustawy, który stanowi, iż nieuiszczone opłaty podlegają przymusowemu ściągnięciu na podstawie tytułu wykonawczego, w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ stwierdził, że opłaty za używanie lokalu i opłaty pośrednie z tytułu zajmowania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę prawną do zajmowania lokalu mieszkalnego nie podlegają przedawnieniu. Mogą być one jedynie umarzane na podstawie art. 19a ust. 1-3 ustawy o zakwaterowaniu. W tym zakresie nie miały również zastosowania przepisy kodeksu cywilnego (art. 117 i 118), dotyczące przedawnienia roszczeń majątkowych, z uwagi na brak stosunku cywilnoprawnego pomiędzy WAM a zobowiązanym. Stosunek łączący WAM i skarżącego na podstawie ustawy o zakwaterowaniu jest stosunkiem administracyjnoprawnym. Zdaniem organu, nie doszło także do przedawnienia należności na podstawie Ordynacji podatkowej, gdyż opłaty otrzymywane za lokale mieszkalne będące w zasobie WAM są kwalifikowane, jako należności za usługi świadczone na rzecz innych podmiotów gospodarczych lub ludności. Ponadto organ stwierdził, że czynności egzekucyjne mające na celu egzekucję należności za zajęcie lokalu zostały wszczęte już w 2001 r. i są kontynuowane, tak więc i z tego powodu zarzut przedawnienia jest niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę P. G. na powyższe postanowienie podzielił stanowisko wyrażone przez organ, co do braku możliwości zastosowania w sprawie art. 2 § 1 oraz art. 2 § 4 Ordynacji podatkowej. Wojskowa Agencja Mieszkaniowa nie jest organem podatkowym, o którym mowa w art. 13 Ordynacji, zatem z tego powodu nie jest możliwe zastosowanie przepisów dotyczących przedawnienia do opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich z tytułu zajmowania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnych. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu, iż wobec braku regulacji ustawowej w zakresie przedawnienia należności, o których mowa w art. 37 ustawy o zakwaterowaniu, ma on obowiązek dochodzenia tych należności bez względu na termin ich powstania. Należności tego typu ulegają przedawnieniu na zasadach ogólnych określonych przepisami kodeksu cywilnego, wobec braku innych uregulowań. Do przedawnienia roszczeń w sprawie nie doszło, gdyż czynności egzekucyjne zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego zostały wszczęte już w listopadzie 2001 r. i są nadal prowadzone. Świadczą o tym, w ocenie Sądu, ugoda zawarta w trybie art. 917 kc z [...] 02 2004 r. oraz umowa z [...] września 2009 r. pomiędzy Dyrektorem OR WAM w S. a P. G., w której dłużnik uznał w całości całą dochodzoną należność i zobowiązał się do jej uregulowania w ratach. Wobec tego argumenty dotyczące 3-letniego przedawnienia roszczeń z uwagi na okresowy termin płatności pozostają w sprzeczności z ww. faktami. W skardze kasacyjnej P. G. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a., a tym samym zaniechanie ustalenia, jakie należności i za jaki okres są aktualnie egzekwowane, jakich należności i za jaki okres dotyczyła ugoda pomiędzy stronami (co mogło mieć istotny wpływ np. dla ustalenia, co do jakich kwot doszło do przerwania biegu przedawnienia roszczenia poprzez czynności organu). Autor skargi kasacyjnej podniósł, że w sprawie zachodzi konieczność oceny, czy można dopatrywać się przerwania biegu przedawnienia, co do należności aktualnie egzekwowanych poprzez uruchomienie kilka lat wcześniej egzekucji dotyczącej innej należności oraz czy zawarcie ugody wywołuje w toku egzekucji administracyjnej te same skutki, co w odniesieniu do należności podlegających ściągnięciu w trybie egzekucji sądowej. Zdaniem kasatora Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy dostatecznie wnikliwie i kompleksowo, poprzez brak dokonania ustalenia, jakich należności, za jaki okres dotyczył tytuł wykonawczy w sprawie, oraz nie wyjaśnił, w jaki sposób może przerwać bieg terminu przedawnienia ściąganie przymusowe innych należności, za inny okres, niż są egzekwowane w postępowaniu. Sąd nie wyjaśnił także wpływu i zależności egzekucji należności z 2001 r. na obecnie prowadzoną egzekucję i czy na pewno dotyczy ona tych samych należności. Odnośnie zawartej ugody, Sąd nie wskazał, jakich należności ona dotyczyła, i czy były to należności egzekwowane w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto kasator wyraził pogląd, że w przypadku, gdy organ egzekucyjny i wierzyciel to jeden i ten sam podmiot, nie może nastąpić skutek w postaci przerwania biegu przedawniania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta jest na podstawie sformułowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W jej ramach kasator wskazał jako naruszony przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez zaniechanie ustalenia, jakie należności i za jaki okres są aktualnie egzekwowane, jakich należności i za jaki okres dotyczyła ugoda pomiędzy stronami - co mogło mieć istotny wpływ np. dla ustalenia, co do jakich kwot doszło do przerwania biegu przedawnienia roszczenia przez czynności organu. W konsekwencji zarzucił oparcie rozstrzygnięcia jedynie na treści upomnienia i tytułu wykonawczego oraz na treści postanowień organu wydanych na skutek wniesionych środków odwoławczych, z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji odmowę uwzględnienia zarzutów zgłoszonych przez skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym oraz przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, iż Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Rozważając, czy roszczenia Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wobec P. . uległy przedawnieniu, Sąd pierwszej instancji stanął na prawidłowym - jak się wydaje - stanowisku, że w zakresie należności pieniężnych z tytułu opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich związanych z zajmowaniem lokali mieszkalnych będących w dyspozycji WAM mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego - zasady ogólne dotyczące przedawnienia roszczeń. Wcześniej organy administracji orzekły, że przepisy kodeksu cywilnego nie mają w sprawie zastosowania. Zajmując stanowisko odmienne w tej istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, Sąd winien uchylić decyzję organu, nakazując zbadanie zarzutów podniesionych w postępowaniu egzekucyjnym pod kątem przedawnienia, z zastosowaniem przepisów kodeksu cywilnego. Organ powinien wówczas zastosować regulację z kodeksu cywilnego i wypowiedzieć się, czy przedawnienie roszczeń nastąpiło, czy też nie. W konkretnej sytuacji Sąd, rozpoznając skargę strony, wyszedł poza swoje kompetencje dokonując oceny, która nie znajdowała odbicia w postanowieniu organu, tym samym w pewnym sensie rozstrzygnął za ten organ. Wskazując, że nie doszło do przedawnienia roszczeń, Sąd powołał się m.in. na umowę z [...] września 2009 r., Nr [...], o spłacaniu w ratach zaległych należności. Umowa ta znajduje się w aktach administracyjnych sprawy (k. 226-227). W konsekwencji jej zawarcia WAM OR w S. wydał [...] października 2009 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego z tytułu wykonawczego ([...]) do którego skarżący składał zarzuty (k. 229 akt adm.). Należy mieć na uwadze, że skarżący zgłosił zarzuty [...] września 2009 r., a zatem przed zawarciem umowy o rozłożeniu należności na raty. W dniu [...] września 2009 r. organ I instancji wydał postanowienie w sprawie zarzutów P. G., a [...] października 2009 r. ten sam organ zawiesił postępowanie prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...], z powodu "rozłożenia należności Agencji na raty". Organ II instancji wydał [...] listopada 2009 r. postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia z [...] 09 2009 r. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego obligowało wierzyciela do powstrzymania się przed podejmowaniem wszystkich czynności, do czasu podjęcia postępowania. W sytuacji, gdy organ egzekucyjny zawiesi postępowanie egzekucyjne nie może toczyć się postępowanie w zakresie zgłoszonych zarzutów. Co do zasady postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów może zostać wydane tylko w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym. W przepisach art. 34 § 3 i § 4 upea ustawodawca przewidział możliwość wydania postanowienia przez wierzyciela w sprawie jego stanowiska odnośnie zarzutów, w czasie gdy postępowanie jest zawieszone, jednakże przepisy te dotyczą tylko i wyłącznie wyjątkowej sytuacji określonej w art. 34 § 3 upea (gdy wierzyciel nie wyraził stanowiska w terminie 14 dni od dnia powiadomienia go przez organ egzekucyjny o wniesionych zarzutach) i nie mogą stanowić podstawy do uznania, że postanowienie w sprawie stanowisko wierzyciela, co do zgłoszonych zarzutów w każdym przypadku może być wydane poza toczącym się postępowaniem egzekucyjnym. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie właściwego tytułu wykonawczego (art. 56 § 3 upea) wywołało taki stan postępowania, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy (lis pendens), w którym nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa "spoczywa" bez biegu i w zasadzie żadne czynności nie są podejmowane; w okresie zawieszenia postępowania żadne terminy w zasadzie nie biegną; zaś po ustaniu przyczyn zawieszone postępowanie zostaje podjęte na nowo (Z. Resich, Zawieszenie i umorzenie postępowania, w: System prawa procesowego cywilnego, Wrocław 1987, t. II, str. 67). Jakkolwiek w postępowaniu egzekucyjnym co do zasady nie stosuje się ogólnej procedury administracyjnej o zawieszeniu postępowania, zwłaszcza przepisów określających przesłanki takiego zawieszenie, to niewątpliwie istota zawieszenie we wszystkich postępowaniach, w tym w postępowaniu egzekucyjnym, jest taka sama, a mianowicie w trakcie zawieszenia organ administracji nie może podejmować żadnych czynności poza enumeratywnie wskazanymi w ustawie. Nawet gdyby przyjąć, że może mieć zastosowanie art. 102 Kpa w zw. z art. 18 upea, to przesłanki w nim określone nie miały zastosowania w sprawie niniejszej (v. wyrok NSA z 2 07 2011 r., II FSK 211/10). W tej sytuacji wydane zostało orzeczenie (następnie zaskarżone do WSA) w postępowaniu, które było zawieszone, a więc wbrew istocie instytucji zawieszenia postępowania. Nawet gdyby przyjąć, że postępowanie w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów ma charakter wpadkowy, czy dodatkowy (wtrącony), to jest to postępowanie w ramach postępowania egzekucyjnego, stanowi jego integralną część i nie mogą wobec niego mieć zastosowania inne zasady niż obowiązujące w postępowaniu egzekucyjnym. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego obligowało wierzyciela do powstrzymania się przed podejmowaniem jakichkolwiek rozstrzygnięć do czasu podjęcia postępowania. Bez znaczenia dla sprawy pozostają tutaj wywody organu, co do przesłanek zawieszenia. Uznając w konsekwencji za zasadny zarzut niezbadania całokształtu sprawy, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).