II GSK 790/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 3 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. Spółki z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 524/09 w sprawie ze skargi O. Spółki z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 524/09 oddalił skargę O. Sp. z o. o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Sąd przyjął następujący stan sprawy. W dniu [...] sierpnia 2008 r. w m. Z., przy ul. K. przeprowadzono kontrolę pojazdu marki Volvo o nr rej. [...] kierowanego przez B. G., pojazd był oznaczony tablicą kierunkową linii "[...]" Z. W toku kontroli stwierdzono, iż kierowca w imieniu przedsiębiorcy wykonywał krajowy transport drogowy osób (obsługa linii regularnej "[...]" Z.). W trakcie kontroli kierujący nie okazał wymaganego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w ramach linii "[...]". Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K., na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, z późn. zm. – powoływanej dalej jako u.t.d.), za wykonywanie przewozów regularnych bez zezwolenia, nałożył na O. Sp. z o. o. z siedzibą w G. karę pieniężną w kwocie 6.000 zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpoznaniu odwołania strony decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż z ustaleń dokonanych w sprawie jednoznacznie wynika, że strona w dniu kontroli, tj. [...] sierpnia 2008 r. nie posiadała zezwolenia na przewozy regularne. Ponadto skarżąca wykonywała przewozy drogowe osób bez wymaganego zezwolenia przez okres ponad 3 miesięcy, pomimo iż powinna posiadać stosowne zezwolenie już w pierwszym dniu rozpoczęcia wykonywania przewozów regularnych. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie, polegający na wykonywaniu transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia, został ustalony przez organy orzekające w sprawie w sposób niebudzący wątpliwości, a nałożona kara jest zgodna z przepisami załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej jakoby zawarcie w dniu [...] maja 2008 r. umowy cywilnoprawnej z KZK GOP w K. – w trybie przetargu publicznego – na świadczenie usług przewozowych o charakterze użyteczności publicznej mających charakter przewozów regularnych, od dnia [...] czerwca 2008 r., a więc po czterech dniach od zawarcia umowy, uprawniło ją do podjęcia realizacji tych usług – mimo braku stosownego zezwolenia, o które przedsiębiorca dopiero wystąpił. Zdaniem Sądu, umową zawartą w trybie przetargu publicznego z organami lokalnej administracji transportowej, na wykonywanie usług przewozowych w zakresie komunikacji miejskiej, nie można zmodyfikować lub znieść obowiązku o charakterze publiczno-prawnym, wynikającym z obowiązujących przepisów prawa administracyjnego, nakładającym na przedsiębiorcę obowiązki o charakterze bezwzględnym. Takim właśnie obowiązkiem jest wynikający z przepisów ustawy obowiązek posiadania przez przedsiębiorcę podejmującego się wykonywania przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych odpowiedniego zezwolenia. W opinii Sądu tłumaczenie przedsiębiorcy, że liczył na uzyskanie takiego zezwolenia w ciągu czterech dni jest niepoważne i – jak to wykazały organy orzekające w sprawie – nieprzystające do regulujących kwestię terminów przepisów k.p.a. W tej sytuacji, nie posiadając stosownego zezwolenia, przedsiębiorca nie powinien w ogóle przystępować do przetargu na świadczenie przedmiotowych usług i zawierać umowy na wykonywanie komunikacji publicznej m.in. na linii "[...]". Sąd pierwszej instancji wskazał, iż nie podziela zarzutu podniesionego w skardze, iż naruszenie przepisów w zakresie obowiązku posiadania zezwolenia nastąpiło wskutek okoliczności, których skarżący - podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Wskazano, iż przedsiębiorca nie musiał podejmować się świadczenia usług objętych umową, a jako profesjonalista powinien – bez posiadania stosownego zezwolenia – nie przystępować do przetargu i zawierać przedmiotowej umowy, którą wszak zawarł z ewidentnym naruszeniem stosownych przepisów ustawy o transporcie drogowym dotyczącym zasad wykonywania przewozów regularnych. Od powyższego wyroku O. Sp. z o. o. z siedzibą w G. wniosła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższe orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi kasator zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez jego wadliwą wykładnię (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – powoływanej dalej jako p.p.s.a.) poprzez odmowę uznania naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a.), w konsekwencji: * wadliwej wykładni art. 93 ust. 7 u.t.d. w zakresie odmowy uznania, że naruszenie przepisów w zakresie obowiązku posiadania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób nastąpiło wskutek okoliczności, których skarżący - podmiot wykonujący przewozy - nie mógł przewidzieć; także mając na względzie, że żaden przedsiębiorca nie byłby w stanie wykonać umowy w tych okolicznościach; * wadliwej wykładni art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym w zakresie odmowy umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej; 2) naruszenie prawa procesowego – inne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.): art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez pominięcie charakteru zobowiązania skarżącego z tytułu umowy przewozu w ramach zamówień publicznych i obowiązku wykonania umowy od dnia wskazanego w umowie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., iż błędne jest stanowisko Sądu, w którego ocenie skarżący powinien przed przystąpieniem do przetargu, a także przed zawarciem umowy dysponować zezwoleniem na wykonywanie przewozów regularnych. Zdaniem kasatora skarżący nie mógłby uzyskać zezwolenia, ponieważ ewentualny wniosek nie spełniałby wymogów formalnych określonych w art. 22 ust. 1 u.t.d. W szczególności nieznany był proponowany rozkład jazdy, a także potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków. Zastosowanie się do wskazówek Sądu prowadziłoby jego zdaniem do tego, że każdy z przedsiębiorców uczestniczących w przetargu musiałby legitymować się zezwoleniem na wykonywanie przewozów regularnych. Z drugiej strony oczywistym jest, że organ właściwy do wydania zezwolenia nie udzieliłby go wszystkim przedsiębiorcom przystępującym do przetargu. Wskazano ponadto, iż skarżący nie mógł przewidzieć, że nie uzyska zezwolenia na czas, albowiem zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Oznacza to zdaniem kasatora, że w ciągu czterech dni można było oczekiwać na wydanie zezwolenia. Podkreślono, że do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie braku posiadania zezwolenia doszło wskutek okoliczności, których skarżący przewidzieć nie mógł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Powołując się na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez pominięcie przez Sąd I instancji charakteru zobowiązania skarżącego z tytułu umowy przewozu w ramach zamówień publicznych i obowiązku wykonania umowy do dnia wskazanego w umowie. Naczelny Sąd Administracyjny tego zarzutu nie podziela, gdyż – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – Sąd I instancji w swoich ustaleniach i rozważaniach powyższej kwestii nie tylko nie pominął, lecz przedstawił obszerną i przekonywującą argumentację stwierdzając, iż zawarta przez skarżącą umowa cywilna dotycząca wykonywania usług przewozowych nie zwalniała jej od obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Sąd I instancji trafnie przy tym podkreślił, że umową cywilnoprawną nie można znieść ani ograniczyć obowiązków o charakterze publiczno-prawnym, a do takich właśnie obowiązków zalicza się obowiązek uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów. Zresztą ta umowa cywilnoprawna tych obowiązków o charakterze publiczno-prawnym nie ograniczała, a wręcz przeciwnie, skoro zarówno z treści pisma Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] czerwca 2008 r., jak i z treści umowy z dnia [...] sierpnia 2008 r. zawartej z Miastem G. na korzystanie z przystanków komunikacji miejskiej jednoznacznie wynika, że skarżąca mogła korzystać z tych przystanków po uprzednim uzyskaniu "zezwolenia na realizację przewozów na określonej trasie". Przeszkody do uzyskania takiego zezwolenia nie mogła także stanowić okoliczność, że skarżącej nie był jeszcze znany rozkład jazdy, skoro zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym do wniosku o wydanie zezwolenia skarżąca zobowiązana była dołączyć jedynie "proponowany rozkład jazdy", a w przypadku jego zmiany skarżąca mogła na podstawie art. 22b ust. 1 tej ustawy zgłosić organowi, który udzielił zezwolenia, zmiany o jakich mowa w art. 22, a zatem również dotyczące rozkładu jazdy. Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie dokonał też wadliwej wykładni prawa materialnego, a mianowicie art. 93 ust. 7 zd. 1 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem nie stosuje się przepisów ust. 1–3, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło na skutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W przedmiotowej sprawie takie okoliczności nie zostały stwierdzone, gdyż skarżącej było wiadomo, iż nie posiada zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, a przystępując do przetargu na wykonywanie takich przewozów powinna przewidzieć, iż taki przetarg może wygrać i w konsekwencji zawrzeć umowę na wykonywanie takich przewozów. To przystępując do tego przetargu a następnie podpisując umowę skarżąca powinna zastrzec, iż jej wniosek o udzielenie zezwolenia nie został jeszcze załatwiony. W każdym razie bez takiego zezwolenia skarżąca nie powinna przystąpić do wykonywania przewozów, lecz starać się o przesunięcie terminu realizacji umowy. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.