VI SA/Wa 524/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] października 2008 r., wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, z późn. zm.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr z dnia [...] sierpnia 2008 r., nałożono na przedsiębiorcę – O. Sp. z o.o., z siedzibą w G., karę pieniężną w kwocie 6000,00 zł. Powyższą karę nałożono w następującym stanie faktycznym. Mianowicie, w dniu [...] sierpnia 2008 r. w m. Z. przy ulicy K. inspektor podjął kontrolę pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], prowadzonego przez p. B. G. W wyniku analizy okazanych dokumentów stwierdzono, że kontrolowanym pojazdem kierowca w imieniu przedsiębiorcy wykonywał krajowy transport drogowy osób (obsługa linii regularnej "[...]" Z.-G.). W trakcie kontroli kierujący okazał prawo jazdy, zaświadczenie o spełnieniu wymagań w stosunku do kierowcy, dowód rejestracyjny, kopię rozkładu jazdy linii [...], wypis z licencji. W chwili podjazdu na przystanku oraz w chwili zatrzymania do kontroli pojazd był oznaczony tablicą kierunkową linii "[...]" Z. - H. W trakcie kontroli kierujący nie okazał wymaganego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w ramach linii "[...]". Przedsiębiorcę zawiadomiono o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego oraz wezwano do złożenia wyjaśnień dotyczących wykonywania przewozu w dniu kontroli. W przesłanych wyjaśnieniach strona podała, że w dniu [...] maja 2008 r. podpisała umowę z K. (K.) w K. na obsługę linii regularnej numer "[...]" Z. – G. z realizacją od dnia [...] czerwca 2008 r. Ponadto strona poinformowała, że niezwłocznie wystąpiła o wydanie pozwolenia dotyczącego zasad korzystania z przystanków komunikacji regularnej. Jednocześnie złożono wniosek w Urzędzie Marszałkowskim o wydanie zezwolenia na obsługę linii regularnej "[...]". W chwili kontroli strona oczekiwała na wydanie zezwolenia. W przesłanych wyjaśnieniach przedsiębiorca poinformował również, że nie ma wpływu na opieszałość urzędów. W odpowiedzi na argumenty strony organ wyjaśnił, że przesłane przez wyjaśnienia dotyczące uchybień stwierdzonych podczas kontroli pozostają bez jakiegokolwiek znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy, albowiem odpowiedzialność administracyjna, przewidziana w ustawie o transporcie drogowym, nie jest oparta na zasadzie winy, lecz powstaje w wyniku obiektywnego stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego. Przedsiębiorca jest profesjonalistą, od którego powinno się wymagać należytej staranności przy wykonywaniu przez niego działalności gospodarczej, w tym znajomości podstawowych przepisów dotyczących jego działalności w zakresie transportu drogowego. To na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek znajomości przepisów prawa w danym zakresie działalności i do stosowania się do wynikających z niego obowiązków. Organ I instancji zwrócił się do Urzędu Miasta G. oraz Urzędu Marszałkowskiego o przesłanie zezwolenia wydanego dla w/w przedsiębiorcy na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej "[...]" G.- Z. wraz z obowiązującym na dzień kontroli rozkładem jazdy. W odpowiedzi na powyższe pisma Urząd Miasta G. oraz Urząd Marszałkowski poinformował organ I instancji, że nie udzielono w/w przedsiębiorcy zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej "[...]" Z. – G. oraz że nadal toczy się postępowanie w powyższej sprawie. Rozpatrując sprawę organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. W myśl art. 87 ust. 1 pkt 1a powyższej ustawy, podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis z licencji, kartę opłaty drogowej, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku, a ponadto: w transporcie drogowym osób przy wykonywaniu przewozów regularnych i regularnych specjalnych - odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Zgodnie z art. 4 pkt. 18 ustawy o transporcie drogowym zezwolenie jest decyzją administracyjną wydaną przez ministra właściwego do spraw transportu lub określony w ustawie organ samorządu terytorialnego, uprawniającą przewoźnika drogowego do wykonywania określonego rodzaju transportu drogowego. Organ I instancji zaznaczył przy tym, iż zezwolenie jest ważne dopiero z chwilą odebrania go przez stronę i dopiero od tego momentu przedsiębiorca może wykonywać transport drogowy osób w ramach linii regularnej, oraz że ustawodawca nie określił, że umowa zawarta na świadczenie obsługi linii regularnej może stanowić podstawę do wykonywania takiej usługi do czasu uzyskania odpowiedniego zezwolenia. Stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Konsekwencją powyższego rozwiązania jest przepis lp. 2.1 załącznika do w/w ustawy, który karą 6000,00 zł sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł przedsiębiorca żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania, ewentualnie - uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zarzucono zaskarżonej decyzji wadliwą wykładnię przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zarzucono też, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności, które mają znaczenie dla istoty sprawy. W dniu przeprowadzenia kontroli, tj. w dniu [...] sierpnia 2008 r., odwołujący nie dysponował zezwoleniem na wykonywanie przewozów regularnych, ponieważ od dnia podpisania umowy o świadczenie usług przewozowych nie było możliwe uzyskanie zezwolenia właściwego organu administracji publicznej. Do podpisania umowy z K. w K. doszło w dniu [...] maja 2008 r. Przedsiębiorca był przy tym obowiązany do rozpoczęcia wykonywania umowy w dniu [...] czerwca 2008 r. Okoliczność ta była znana organowi w dniu przeprowadzenia kontroli. Umowy w sprawach zamówień publicznych są bowiem jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej (art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 223, poz. 1655). Oznacza to, że do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie braku posiadania zezwolenia doszło wskutek okoliczności, których odwołujący nie mógł przewidzieć. Stosownie do treści przepisu art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. W odpowiedzi na wyjaśnienia strony, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że organ I instancji bada tylko stan faktyczny i odnosi się do stanu prawnego, natomiast nie bada przyczyn naruszenia przepisów prawa. Stanowisko organu należy ocenić jako nieprawidłowe, ponieważ organ administracji publicznej powinien odnieść się do przyczyn braku zezwolenia. W tym zakresie uzasadnione było wystąpienie z urzędu do zamawiającego, (K.) w K. w sprawie udostępnienia umowy. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 lutego 2007 r. (VI SA/Wa 1956/06, LEX nr 311989) nawiązując do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 1994 r. (sygn. akt U 7/93, OTK 1994, cz. I, poz. 5) oraz z dnia 29 kwietnia 1998 r. (sygn. akt K 17/97, OTK 1998, nr 3, poz. 30) stosowanie przepisów o charakterze represyjnym nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego: zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego. Podmiot, który nie dopełnił obowiązku administracyjnego, musi mieć możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Odrzucenie tego poglądu przez organ administracji publicznej, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż strona wykazała, iż nie ponosi odpowiedzialności za brak zezwolenia, prowadzi do kolizji z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości. Pełnomocnik Spółki podkreślił, że kolizja z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości ujawnia się z całą mocą w postępowaniu przed sądem w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Rozpatrzenie sprawy ma być przede wszystkim sprawiedliwe. Podstawa faktyczna podana jako uzasadnienie zaskarżonej decyzji stanowi o tym, że nie doszło do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co stanowi o naruszeniu przepisu art. 77 § 1 K.p.a. Niewystarczające jest samo zebranie materiału dowodowego w aktach sprawy, konieczne jest jego rozpatrzenie, tj. ustosunkowanie się do niego w treści decyzji. Natomiast nieustosunkowanie się do zebranego materiału dowodowego oznacza jego nierozpatrzenie, a co za tym idzie, stanowi niewykonanie obowiązku nałożonego na organ przepisem art. 77 § 1 K.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2006 r., III SA/Wa 329/06, LEX nr 258419). Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 i ust 2, art. 20 ust. 1 i ust. la, art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 2.1, załącznika do powołanej ustawy, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2008 r. o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 6000,00 zł, utrzymano zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał najpierw treść przepisów, które mają zastosowanie w sprawie, a w szczególności, art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, lp. .2.1 załącznika do powołanej ustawy, a także art. 18, art. 18b ust. i ust. 2 oraz art. 20 ust. 1 i ust. 1a ustawy o transporcie drogowym. Główny Inspektor Transportu Drogowego po analizie materiału dowodowego stwierdził, iż w rozpatrywanym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do wykonywania transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. W dniu kontroli strona wykonywała transport drogowy osób na linii regularnej nr "[...]" Z. - G. Podczas kontroli kierowca nie okazał zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na w/w linii. Powyższe potwierdza podpisany przez kontrolowanego kierowcę protokół kontroli nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. W aktach sprawy znajduje się pismo Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia [...] września 2008 r., z którego wynika, że stronie nie wydano zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej nr "[...]" Z. - G. W piśmie tym jest także informacja, że strona złożyła stosowny wniosek o wydanie przedmiotowego zezwolenia. Zgodnie z art. 18 ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Wobec powyższego Główny Inspektor Transportu Drogowego potwierdza za organem I instancji, że doszło do naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. W odwołaniu od niniejszej decyzji pełnomocnik strony podnosi, że od dnia podpisania umowy o świadczenie usług przewozowych nie było możliwe uzyskanie zezwolenia właściwego organu administracji publicznej. Podpisanie umowy z K. w K. nastąpiło w dniu [...] maja 2008 r., natomiast strona była zobowiązana rozpocząć wykonywanie umowy w dniu [...] czerwca 2008 r. Skarżący podkreśla, że do naruszenia przepisów doszło w skutek okoliczności, których strona nie mogła przewidzieć. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie podziela tych argumentów. Strona była zobowiązana rozpocząć wykonywanie umowy o świadczenie usług przewozowych w dniu [...] czerwca 2008 r. Z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że strona w dniu kontroli, tj. [...] sierpnia 2008 r. nie posiadała odpowiedniego zezwolenia na przewozy regularne, a ponadto co najmniej do dnia [...] września 2008 r. nie uzyskała w/w zezwolenia, co potwierdza pismo Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia [...] września 2008 r. Strona wykonywała więc przewozy drogowe osób bez wymaganego zezwolenia co najmniej przez okres ponad 3 miesięcy. Strona powinna posiadać stosowne zezwolenie już w pierwszym dniu rozpoczęcia wykonywania przewozów regularnych. Zgodnie z art. 93 ust 7 ustawy o transporcie drogowym, przepisów ust. 1-3 (nałożenia kary, właściwość i rygor natychmiastowej wykonalności) nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężne. W związku z przytoczonym powyżej przepisem organ odwoławczy podkreślił, że żadne takie okoliczności czy zdarzenia, których przedsiębiorca nie mógłby przewidzieć, nie wystąpiły. Nie doszło do żadnej klęski żywiołowej czy katastrofy, która by była podstawą zastosowania tego przepisu. Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka, zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a w szczególności: - art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zakresie odmowy uznania, że naruszenie przepisów w zakresie obowiązku posiadania zezwolenia nastąpiło wskutek okoliczności, których skarżący - podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć; także mając na względzie, że żaden przedsiębiorca nie byłby w stanie wykonać umowy w tych okolicznościach, - art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym w zakresie odmowy umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej; 2. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w szczególności: - art. 77 § 1 K.p.a. w zakresie niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez pominięcie charakteru zobowiązania skarżącego z tytułu umowy przewozu w ramach zamówień publicznych i obowiązku wykonania umowy od dnia wskazanego w umowie. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik Spółki wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] października 2008 r., 2. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono wadliwą wykładnię przepisów ustawy o transporcie drogowym. Organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności, które mają znaczenie dla istoty sprawy. Nadto strona zarzuciła, że niewystarczające jest samo zebranie materiału dowodowego w aktach sprawy, konieczne jest jego rozpatrzenie, tj. ustosunkowanie się do niego w treści decyzji. W uzasadnieniu decyzji powtórzono w zasadzie argumentację podniesioną w odwołaniu, a dotyczącą okoliczności zawarcia umowy, obowiązku jej wykonywania od dnia 1 czerwca 2008 r. (usługi świadczone przez skarżącego mają cechę usług użyteczności publicznej), pozbawienia strony możliwości obrony związanej m.in. z zastosowaniem art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, a także naruszenia podstawowych zasad państwa prawnego, w tym konstytucyjnej zasady sprawiedliwości (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). W ocenie skarżącego powołany przepis art. 93 ust. 7 odnosi się do "zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć", które to zdarzenia organ odwoławczy niesłusznie wiąże wyłącznie z pojęciami klęski żywiołowej lub katastrofy. W wyroku z dnia 28 marca 2007 r. WSA w Warszawie wskazał, że decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenia przepisów prawnych regulujących sprawy transportu drogowego mają charakter szczególny. Są to mianowicie decyzje wydawane w ramach tzw. uznania związanego, niestwarzającego właściwym organom administracji praktycznie żadnych luzów interpretacyjnych (VI SA/Wa 2272/06, LEX nr 329729). W tym zakresie możliwe jest jedynie odnoszenie się do treści art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym i uznania, że poprzez sposób prowadzenia postępowania w sprawie o udzielenie zamówienia publicznego, a także zestawienie terminu zawarcia umowy o wykonywanie przewozu publicznego oraz początku terminu jej wykonywania, zasadnym jest wniosek, że wystąpiły okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, a które uzasadniają umorzenie postępowania w sprawie kar pieniężnych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymując na użytek niniejszej odpowiedzi na skargę stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz biorąc pod uwagę treść skargi, organ odwoławczy zauważył, co następuje. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego postawiony przez przedsiębiorcę zarzut naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. jest bezzasadny. Organy I i II instancji w sposób wyczerpujący zebrały i zbadały materiał dowodowy. Wydając rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł się na ustaleniach i dowodach zgromadzonych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Jednocześnie w zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego odniósł się do zarzutów strony podnoszonych w odwołaniu. W ocenie organu II instancji, postępowanie przeprowadzono w sposób prawidłowy. W skardze pełnomocnik strony skarżącej powołuje się na art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, czyniąc zarzut organowi odwoławczemu, że nie zastosował wymienionej regulacji prawnej i nie umorzył postępowania administracyjnego. W opinii skarżącego, materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania wyjaśniającego wskazywał, że przedsiębiorcy nie można zarzucić winy co do powstałych naruszeń, gdyż nie miał wpływu na powstanie naruszenia oraz że były one wynikiem okoliczności lub zdarzeń których nie mógł przewidzieć. Nieuprawnione jest również twierdzenie pełnomocnika strony, zgodnie z którym nie ponosi ona odpowiedzialności za brak zezwolenia. W jego ocenie przyjęcie odmiennego stanowiska narusza konstytucyjną zasadę sprawiedliwości. W ocenie Głównego Inspektora poglądy wyrażone w skardze są błędne. Strona skarżąca nie odróżnia bowiem dwóch zasadniczych kwestii: istoty odpowiedzialności administracyjno-prawnej (specyfiki tej odpowiedzialności, która nie jest oparta na zasadzie winy, gdyż wówczas miałaby charakter odpowiedzialności cywilnej lub karnej) oraz przypadków, w których ta odpowiedzialność administracyjno-prawna zostaje wyłączona. W kwestii rodzaju odpowiedzialności przedsiębiorcy na podstawie ustawy o transporcie drogowym wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt SK 75/06 (Z. U. 30/2A/2008). W powyższym wyroku Trybunał wskazał, że sankcje administracyjne - stosowane automatycznie, z mocy ustawy - mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne (zob. wyrok z 24 stycznia 2006 r., sygn. SK 52/04, OTK ZU nr l/A/2006, poz. 6). Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej" (sygn. P 19/06). Odpowiedzialność administracyjna nadal ma charakter odpowiedzialności obiektywnej, z tym że w obecnie obowiązującym stanie prawnym ustawodawca przewidział sytuacje, w których ten rodzaj odpowiedzialności zostaje wyłączony. Rygorystyczne przestrzeganie obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej w niektórych sytuacjach prowadziłoby niekiedy do rezultatów rażąco niesprawiedliwych np. w przypadku wystąpienia siły wyższej. W tym właśnie celu wskazano przesłanki, które zwalniałyby przedsiębiorcę z odpowiedzialności administracyjno-prawnej. Nie oznacza to jednak, że doszło do przekształcenia tejże odpowiedzialności administracyjno-prawnej z odpowiedzialności obiektywnej w odpowiedzialność opartą na zasadzie winy. Odnosząc się zaś do tych wymienionych w przepisie art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym okoliczności należy podnieść, iż przepisy prawa nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy przedsiębiorstwa. W zależności od rodzaju prowadzonej działalność gospodarczej ustawodawca obciąża przedsiębiorcę różnorakimi obowiązkami. Nie są one zaś wymogami nadzwyczajnymi, którym przedsiębiorca nie mógłby sprostać, bowiem wynikają ze specyfiki prowadzonej działalności gospodarczej - w tym przypadku działalności polegającej na wykonywaniu przewozu drogowego. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego w dyspozycji art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym mieszczą się sytuacje, które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych. Niewątpliwie w przepisie art. 93 ust. 7 powołanej ustawy chodzi tylko i wyłącznie o zdarzenia nieoczekiwane i nadzwyczajne. Wymieniony przepis wyraźnie statuuje odpowiedzialność obiektywną, zmuszającą stronę postępowania administracyjnego nie tylko do przedsięwzięcia wszystkich niezbędnych środków, ale i bezpośredniej przyczyny powstałych naruszeń prawa. Nie wystarczy zatem wykazanie braku winy, lecz wymagane jest pozytywne udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Do uwolnienia się od odpowiedzialności administracyjno-prawnej nie wystarcza wykazanie zastosowania wszystkich normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała dodatkowych. Odpowiedzialność administracyjna nadal ma charakter obiektywny, gdyż obciąża podmiot wykonujący transport drogowy, jeżeli wystąpił zakazany przez ustawę skutek, niezależnie od tego, kto faktycznie prowadził pojazd. Podkreśla to wolę ustawodawcy, by podmiot wykonujący przewóz drogowy był nadal odpowiednio motywowany (czy nawet dyscyplinowany) do działań organizacyjnych gwarantujących bezpieczeństwo innych użytkowników dróg, w tym w zakresie doboru kierowców i ułożenia planu ich pracy. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez WSA w wyroku z dnia 10 marca 2008 r. (sygn. akt VI SA/Wa 67/08) przepis art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym przewiduje zwolnienie przedsiębiorcy z odpowiedzialności, "jeśli stwierdzone zostanie, że dołożył należytej staranności (uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać) organizując przewóz, a jedynie wskutek jakiś nadzwyczajnych "okoliczności" lub zdarzeń doszło do naruszenia". A zatem, brak wpływu na powstanie naruszenia musi realnie zaistnieć. Nie wystarczy tylko zakwestionować swoją odpowiedzialność. Należy stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie przedsiębiorca nie uwolnił się od odpowiedzialności. Twierdzenia pełnomocnika strony, podnoszone już w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zgodnie z którymi opieszałość urzędów, długi czas oczekiwania na wydanie zezwolenia stanowią okoliczności, których przedsiębiorca nie mógł przewidzieć, są nieuprawnione. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego przedsiębiorca powinien liczyć się z zaistnieniem takich okoliczności. Jako podmiot profesjonalny powinien znać przepisy prawa, a tym samym mieć świadomość, iż organ administracyjny, zgodnie z art. 35 K.p.a. co do zasady ma miesiąc na załatwienie sprawy, a w przypadku spraw szczególnie skomplikowanych - dwa miesiące. Ponadto, zgodnie z art. 36 K.p.a. istnieje możliwość przedłużenia tego terminu. Co więcej, do biegu w/w terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Natomiast, jak wynika z akt sprawy, umowa z K. w K. na obsługę linii regularnej nr [...] Z. – G. została zawarta [...] maja 2008 r., a termin rozpoczęcia realizacji jej postanowień został ustalony na dzień [...] czerwca 2008 r. A zatem prawdopodobieństwo, iż właściwy organ administracji w ciągu 4 dni rozpatrzy wniosek Spółki o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnego krajowego transportu drogowego osób, przeanalizuje materiał dowodowy, ewentualnie przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, a następnie sporządzi odpowiednią decyzję administracyjną i doręczy ją stronie za pośrednictwem poczty było znikome. Powyższe rozważania organu II instancji, zawarte również w skarżonej decyzji, rzeczywiście potwierdzają, iż strona nie miała możliwości w ciągu 4 dni uzyskać stosownego zezwolenia. Jednakże przyznanie racji twierdzeniom pełnomocnika strony w tym zakresie nie zmienia faktu, iż jako podmiot profesjonalny, przedsiębiorca powinien i mógł przewidzieć, iż postępowanie w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego nie zostanie zakończone w ciągu 4 dni. Dlatego stanowisko Głównego Inspektora wyrażone w skarżonej decyzji, zgodnie z którym przedsiębiorca powinien był powstrzymać się od realizowania przewozów do czasu uzyskania wymaganych uprawnień, pozostaje nadal aktualne. Konieczność wywiązania się przez przewoźnika z zobowiązań wynikających ze stosunków cywilnoprawnych, zawartych umów, nie uzasadnia i nie usprawiedliwia łamania przepisów i nie stanowi okoliczności łagodzącej w przypadku wymierzenia kary pieniężnej uzasadniającej odstąpienie od ukarania lub zmniejszenie nałożonej kary. Ponadto należy podkreślić, iż wymierzenie kary pieniężnej nie ma żadnego związku z winą lub jej brakiem po stronie przedsiębiorcy. Kary te nakładane są bowiem za naruszenie przepisów administracyjnych i to niezależnie od przyczyn, które leżą u podstawy tych naruszeń. Tak więc kwestie winy lub jej braku, szkodliwości czynu, etc. leżą poza zakresem badania i orzekania przez organy inspekcyjne. Zasadza się to na regule, iż przedsiębiorca powinien być profesjonalistą, od którego należy oczekiwać znajomości podstawowych przepisów bezpośrednio go dotyczących. Organ podkreślił, iż kontrola drogowa miała miejsce w dniu [...] sierpnia 2008 r. Natomiast zgodnie z warunkami zawartej w dniu [...] maja 2008 r. przez przedsiębiorstwo O. Sp. z o.o. z siedzibą w G. umowy z K. w K. na obsługę linii regularnej nr [...] Z. – G., rozpoczęcie jej realizacji miało nastąpić w dniu [...] czerwca 2008 r. Powyższe oznacza, iż skontrolowane przedsiębiorstwo wykonywało przewozy regularne bez wymaganego zezwolenia przez okres prawie 3 miesięcy licząc do dnia przedmiotowej kontroli. Co więcej, pismem z dnia [...] września 2008 r. Urząd Marszałkowski Województwa [...] poinformował [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, iż do dnia sporządzenia niniejszego pisma, przedsiębiorstwo O. Sp. z o.o. z siedzibą w G. nie uzyskało wymaganego zezwolenia. Organy I i II instancji podjęły w ramach postępowania wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i na podstawie całego zebranego materiału dowodowego wydały rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy skarga nie znajduje uzasadnienia, a to powinno skutkować jej oddaleniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2008 r. o nałożeniu na przedsiębiorcę kary pieniężnej w wysokości 6000,00 zł za naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności gospodarczej mają więc charakter wyjątku i nie mogą być rozumiane w sposób rozszerzający, a więc nie można ich dorozumiewać, czy domniemywać, bądź też przyjmować w drodze analogii (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1128/06, LEX nr 265647). Powyższa zasada konstytucyjna znajduje bezpośrednie rozwinięcie w przepisach szeregu ustaw, w szczególności w art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa (ust. 1). Organ administracji publicznej nie może żądać ani uzależnić swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa (ust. 2). Wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego. Jak wynika z powołanych wyżej przepisów Konstytucji i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, może być ona ograniczona w drodze ustawy, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Sama ustawa o swobodzie działalności gospodarczej wprowadza takie ograniczenia określając m.in. dziedziny działalności gospodarczej wymagające uprzedniego uzyskania koncesji, działalności regulowanej w rozumieniu ustawy, czy też wymagającej uzyskania zezwolenia. Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 18 powołanej ustawy, wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie określonym w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym wymaga uzyskania zezwolenia. Obowiązek ten precyzuje m.in. art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w myśl którego wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia: 1) w krajowym transporcie drogowym - wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez: a) wójta - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze gminy, b) burmistrza albo prezydenta miasta - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych w komunikacji miejskiej, c) burmistrza albo prezydenta miasta, któremu powierzono to zadanie na mocy porozumienia, o którym mowa w art. 4 pkt 7a - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych w komunikacji miejskiej w granicach określonych w art. 4 pkt 7a lit. a albo lit. b, d) burmistrza albo prezydenta miasta, będącego siedzibą związku międzygminnego, o którym mowa w art. 4 pkt 7a - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze gmin, które utworzyły związek międzygminny, d) prezydenta miasta na prawach powiatu, w uzgodnieniu z właściwym starostą ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych przebiegających na obszarze miasta i sąsiedniego powiatu, e) starostę, w uzgodnieniu z wójtami, burmistrzami lub prezydentami miast właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze powiatu, z wyłączeniem linii komunikacyjnych określonych w lit. a-d1, f) marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa, g) marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa. Jest to przepis bezwzględnie obowiązujący, którego naruszenie wywołuje zobiektywizowaną odpowiedzialność administracyjną w postaci nałożenia kary pieniężnej w odpowiedniej wysokości, ustalonej w załączniku do powołanej ustawy. W ocenie skarżącego, zawarcie w dniu [...] maja 2008 r. umowy cywilnoprawnej z K.w K. – w trybie przetargu publicznego – na świadczenie usług przewozowych o charakterze użyteczności publicznej mających charakter przewozów regularnych, od dnia [...] czerwca 2008 r., a więc po czterech dniach od zawarcia umowy, zobowiązywało go do podjęcia realizacji tych usług – mimo braku stosownego zezwolenia, o które przedsiębiorca zresztą wystąpił. W jego ocenie organ – z racji szczególnego trybu zawarcia umowy – wiedział o podjęciu przez przedsiębiorcę tych sług, co przedsiębiorca zdaje się traktować jako swoiste przyzwolenie na wykonywanie na obsługę linii regularnej "[...]" Z.-G. Poglądów skarżącego nie potwierdzają akta sprawy. W § 3 umowy Nr [...] zawartej w dniu [...] sierpnia 2008 r. pomiędzy Miastem G. a konsorcjum firm O. Sp. z o.o., której przedmiotem jest korzystanie przez przewoźnika z przystanków komunikacji miejskiej, jednoznacznie stwierdzono, że Miasto może rozwiązać umowę bez wypowiedzenia m.in. w przypadkach: - wykonywania przewozu osób bez wymaganego ustawą o transporcie drogowym zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych; - prawomocnej decyzji dotyczącej cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego osób lub zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych (regularnych specjalnych). Podobnie w piśmie Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] czerwca 2008 r., skierowanym do O. Sp. z o.o. stwierdzono, że: "Po uzyskaniu przez Pana firmę zezwolenia na realizację przewozów na omawianej trasie, należy wystąpić do tut. Urzędu z wnioskiem o spisanie umowy na nieodpłatne korzystanie z przystanków na terenie miasta Z." Wolność działalności gospodarczej oznacza również – na co rzadziej się zwraca uwagę – iż nie można zmusić przedsiębiorcy do prowadzenia działalności gospodarczej w ogóle, a w określonych dziedzinach w szczególności. Odnosząc tę zasadę do rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że nikt nie zmuszał przedsiębiorcy (Spółki) do podjęcia działalności gospodarczej w zakresie przewozów regularnych, tzn. zgodnie z art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym - publicznego przewozu osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601, z późn. zm.), a tym bardziej do wykonywania tego rodzaju usług w ramach komunikacji miejskiej, obejmującej zgodnie z pkt 7a powołanej ustawy o transporcie drogowym, przewóz regularny wykonywany w ramach lokalnego transportu zbiorowego w granicach administracyjnych miasta albo: a) miasta i gminy, b) miast albo miast i gmin sąsiadujących, jeżeli zawarły porozumienie lub utworzyły związek międzygminny w sprawie wspólnej realizacji komunikacji na swoim obszarze (co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce, o czym świadczy istnienie K. w K.). Nikt też nie zmuszał przedsiębiorcy do przystąpienia do przetargu na wykonywanie tych usług, ani też do akceptacji terminu rozpoczęcia ich świadczenia (po upływie 4 dni po rozstrzygnięciu przetargu). Tłumaczenie, że przedsiębiorca przystąpił do przetargu na wykonywanie tych usług, będących usługami przewozowymi o charakterze użyteczności publicznej, przetarg ten wygrał i podpisał stosowną umowę z b. krótkim terminem rozpoczęcia wykonywania świadczeń objętych umową, i że organy lokalnej administracji transportowej wiedziały o tym fakcie, nie stanowi żadnego usprawiedliwienia. Umowa, nawet zawarta w trybie przetargu publicznego, z organami lokalnej administracji transportowej, na wykonywanie usług przewozowych w zakresie komunikacji miejskiej, mających charakter użyteczności publicznej, pozostaje bowiem nadal aktem prawa prywatnego, cywilnego, wiążącym strony umowy. Umową taką nie można zmodyfikować lub znieść obowiązku o charakterze publiczno-prawnym, wynikającym z obowiązujących przepisów prawa administracyjnego, nakładającym na przedsiębiorcę obowiązki o charakterze bezwzględnym. Takim właśnie obowiązkiem jest wynikający z przepisów ustawy obowiązek posiadania przez przedsiębiorcę podejmującego się wykonywania przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych odpowiedniego zezwolenia. Tłumaczenie przedsiębiorcy, że liczył na uzyskanie takiego zezwolenia w ciągu czterech dni jest niepoważne i – jak to wykazały organy orzekające w sprawie – nieprzystające do regulujących kwestię terminów przepisów K.p.a. Nic też nie wynika z faktu ewentualnej wiedzy organów lokalnej administracji transportowej o zawarciu przez przedsiębiorcę przedmiotowej umowy, gdyż z przytoczonych wyżej z akt sprawy dokumentów jednoznacznie wynika, że posiadanie przez przedsiębiorcę zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych nie było badane w toku przetargu i zawierania umowy; przeciwnie – z umowy zawartej z m. G. wynika jednoznacznie, że wykonywania przewozu osób bez wymaganego ustawą o transporcie drogowym zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych lub cofnięcie przedsiębiorcy takiego zezwolenia, stanowi dla Miasta powód do rozwiązania umowy bez wypowiedzenia. W tej sytuacji, nie posiadając stosownego zezwolenia, przedsiębiorca nie powinien w ogóle przystępować do przetargu na świadczenie przedmiotowych usług i zawierać umowy na wykonywanie komunikacji publicznej m.in. na linii "[...]". W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie, polegający na wykonywaniu transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia, został ustalony przez organy orzekające w sprawie w sposób nie budzący wątpliwości, a nałożona kara jest zgodna z przepisami załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Sąd nie dostrzegł też przesłanek do zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, podzielając w tym zakresie ocenę organów orzekających w sprawie. Sąd nie podziela zarzutu podniesionego w skardze, iż naruszenie przepisów w zakresie obowiązku posiadania zezwolenia nastąpiło wskutek okoliczności, których skarżący - podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć; także mając na względzie, że żaden przedsiębiorca nie byłby w stanie wykonać umowy w tych okolicznościach. Jak już Sąd wskazał, przedsiębiorca nie musiał podejmować się świadczenia usług objętych umową, a jako profesjonalista powinien – bez posiadania stosownego zezwolenia – nie przystępować do przetargu i zawierać przedmiotowej umowy, którą wszak zawarł z ewidentnym naruszeniem stosownych przepisów ustawy o transporcie drogowym dotyczącym zasad wykonywania przewozów regularnych. W ten sposób podstawowy zarzut przedsiębiorcy podniesiony w skardze, dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a.), a w szczególności art. 93 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, jest – w ocenie Sądu – bezprzedmiotowy. Organy rozpoznające sprawę trafnie też uznały, że nie wystąpiły w niej przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Jak to już wyżej stwierdzono, stan faktyczny sprawy, w istocie przecież niezbyt skomplikowanej, został przez właściwe organy - w ocenie Sądu - ustalony z wymaganą starannością, a w związku z tym zarzut naruszenia w toku postępowania art. 77 § 1 K.p.a. w zakresie niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (poprzez pominięcie charakteru zobowiązania skarżącego z tytułu umowy przewozu w ramach zamówień publicznych i obowiązku wykonania umowy od dnia wskazanego w umowie) jest również niezasadny. Sąd podziela też ustalenia organów orzekających w sprawie co do przesłanek i zasad odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.