II GSK 822/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1004/12 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Z. W. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1004/12, po rozpoznaniu skargi Z. W. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w skrócie: ARiMR) z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia: W wyniku rozpoznania wniosku Z. W., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. przyznał stronie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Wskutek wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] września 2009 r. orzekł o uchyleniu decyzji ostatecznej jednocześnie odmawiając przyznania płatności niskotowarowej. Następnie, na skutek złożonego przez stronę odwołania, Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. uchylił rozstrzygnięcie z dnia [...] września 2009 r. oraz odmówił uchylenia powoływanej decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2006 r. W następnej kolejności zostało wszczęte z urzędu przez Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] lutego 2006 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania, zaskarżoną następnie do WSA w W., decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: Dyrektor Oddziału) nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. T. (dalej: Kierownik Biura) z dnia [...] lutego 2006 r. o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Organy obu instancji w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazały, iż Kierownik Biura wydając decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. rażąco naruszył przepis § 3 ust 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 z późn. zm.), dalej: "rozporządzenie WGN", z uwagi na to, że w sprawie przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego nie uwzględnił gruntów, które stanowiły odrębną własność współmałżonki wnioskodawcy – B. W. Prezes ARiMR stwierdził, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. Kierownik Biura dysponował wiedzą, że Z. W. pozostaje w związku małżeńskim a małżonka strony – B. W., posiadając odrębny numer identyfikacyjny, złożyła w dniu 15 marca 2005 r. wniosek o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, w treści którego wykazała grunty stanowiące jej odrębną własność, a które nie zostały uwzględnione w treści wniosku złożonego w dniu 15 marca 2005 r. przez Z. W. Zdaniem Prezesa ARiMR w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 23 lutego 2006 r. spełnione zostały przesłanki wynikające z art.156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.". Wskutek skargi Z. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd I instancji wyjaśnił, że § 3 ust.1 pkt 3 rozporządzenia WGN zakreśla krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania pomocy wskazując, że jej beneficjentami mogą być wyłącznie osoby, które w dniu złożenia wniosku prowadziły działalność rolniczą (w rozumieniu § 3 ust.1 pkt 2 tego rozporządzenia) w gospodarstwie rolnym, stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności (§ 3 ust.1 pkt 3 lit. a). Rozporządzenie WGN wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.), dalej: "ustawa o wspieraniu". Jednakże krąg beneficjentów tej pomocy został określony w ustawie o wspieraniu. A zatem w części, w której przepis wykonawczy, tj. § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia WGN wprowadził ograniczenia podmiotowe do otrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, w stosunku do zapisów ustawy o wspieraniu, to w tym zakresie rozporządzenie zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Zawężenie kręgu podmiotów uprawnionych do skorzystania z tych środków, zawarte w § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia WGN, wykracza poza upoważnienie ustawowe, które obliguje Radę Ministrów do uregulowania w rozporządzeniu jedynie "szczegółowych warunków" przyznawania płatności, a nie ich zakresu podmiotowego. Sąd I instancji wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt U 6/07 odniósł się do przepisu § 3 ust 1 pkt 3 lit a) rozporządzenia WGN. Wprawdzie postanowieniem tym Trybunał umorzył postępowanie ze względu na fakt wyczerpania przez wspomniany przepis mocy obowiązującej, jednakże w uzasadnieniu wyraźnie wskazał, że skoro "zakres podmiotowy pomocy dla gospodarstw niskotowarowych nie został określony w obowiązujących bezpośrednio aktach prawa UE (....), należało stwierdzić, że materia ta nie może być przedmiotem samoistnej regulacji w akcie wykonawczym i dokonać odpowiedniej nowelizacji ustawy". Trybunał stwierdził ponadto, że "określenie zakresu podmiotowego świadczeń z definicji należy do materii ustawowej i nie może być zakwalifikowane jako regulacja z zakresu Sąd I instancji nie zgodził się z oceną organu, że Kierownik Biura wydając decyzję o przyznaniu płatności rażąco naruszył przepis § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia WGN, albowiem o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w oczywisty sposób sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Tymczasem, w ocenie WSA, w sprawie nieważnościowej jako punkt odniesienia wzięto pod uwagę stan prawny, którego nie można uznać za niewątpliwy, gdyż zaniechano porównania zakwestionowanego rozstrzygnięcia z niewątpliwym stanem prawnym wynikającym z ustawy o wspieraniu. Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ w zależności od rezultatów dokonanych porównań i analiz wyda rozstrzygnięcie zgodnie z art. 138 ust. 1 pkt 2 część końcowa k.p.a. lub wyda rozstrzygnięcie merytoryczne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes ARiMR żądając uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów według norm prawem przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia WGN – przejawiające się w tym, iż WSA w wyniku błędnej kontroli legalności działalności administracji publicznej uwzględnił skargę z powodu stwierdzenia wystąpienia naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy takie naruszenie nie miało miejsca, bowiem norma prawna zawarta w § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia WGN nie budzi wątpliwości w zakresie, w którym miała zastosowanie w niniejszej sprawie. Z. W. w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2014 r. wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną należało uznać za uzasadnioną. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które jednak w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Skargę kasacyjną, w granicach której działa Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie na podstawie naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia WGN. Z zarzutu skargi kasacyjnej oraz z jego uzasadnienia wynika, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie, w której przedmiot kontroli Sądu I instancji stanowiła decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura z dnia [...] lutego 2006 r. o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, odnosi się do zagadnienia czy przyznanie wspomnianej płatności Z. W. zostało dokonane z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy tego samego rodzaju płatność została przyznana małżonce strony – B. W., z uwagi na to, że w skład gospodarstwa rolnego wchodzą grunty stanowiące odrębną własność skarżącego oraz grunty stanowiące odrębną własność jego małżonki, o czym wiedział Kierownik Biura wydając decyzje przyznające płatności. W ocenie Sądu I instancji nie można było mówić o niewątpliwym stanie prawnym, który dopiero pozwala na ustalenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji skupił się jedynie na analizie § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia WGN oraz na art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu, w którym zawarto delegację ustawową, na podstawie której wydano rozporządzenie WGN i doszedł do wniosku, że powołany przepis rozporządzenia WGN wprowadził ograniczenia podmiotowe do otrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, w stosunku do zapisów ustawy o wspieraniu i w tym zakresie rozporządzenie WGN zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej. Na poparcie swego stanowiska WSA odwołał się do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt U 6/07, opubl. OTK-A z 2009 r. z. 3, poz. 37 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 319/09, Lex nr 552758. Ze stanowiskiem Sądu i instancji nie sposób się zgodzić. Należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny w powołanym postanowieniu jednoznacznie stwierdził: "w istocie zamierzeniom wnioskodawcy odpowiadałby wyrok zakresowy, stwierdzający niezgodność § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia w zakresie, w jakim przepis ten uzależnia prawo do pomocy finansowej od posiadania statusu właściciela (współwłaściciela) lub małżonka właściciela danego gospodarstwa niskotowarowego. Wobec tego przedmiotem dalszych rozważań Trybunału Konstytucyjnego będzie ten właśnie aspekt zaskarżonego przepisu.". Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym przez WSA wyroku w sprawie II GSK 319/09 stwierdził, że § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia WGN w części, w jakiej wprowadził ograniczenia podmiotowe do otrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego wyłącznie dla producentów rolnych prowadzących działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności, rozporządzenie zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Zawężenie kręgu podmiotów uprawnionych do skorzystania z tych środków, zawarte w § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) cyt. rozporządzenia, wykracza poza upoważnienie ustawowe, które obliguje Radę Ministrów do uregulowania w rozporządzeniu jedynie "szczegółowych warunków" przyznawania płatności, a nie ich zakresu podmiotowego. Podobne stanowisko, iż § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia WGN nie może zawężać kręgu beneficjentów jedynie do właścicieli lub współwłaścicieli czy małżonków takich osób zajął NSA w wyroku z dnia 11 lipca 2011r. sygn. akt II GSK 465/12, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl. Zatem Sąd I instancji dokonując wykładni § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia WGN i uznając, że przekroczone zostało upoważnienie ustawowe zawarte w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu w gruncie rzeczy zawęził ją do sytuacji, gdy producent rolny ubiegający się o pomoc finansową nie jest właścicielem, współwłaścicielem czy małżonkiem właściciela gospodarstwa rolnego. Natomiast w niniejszej sprawie stan faktyczny przedstawiał się odmiennie. Nie budziło bowiem wątpliwości, że Z. W. był właścicielem części gruntów należących do gospodarstwa rolnego i ubiegał się o płatność dla tej części gospodarstwa, wykazując, że jest to gospodarstwo niskotowarowe. Właścicielem pozostałej części gruntów wchodzących w skład tego gospodarstwa była żona skarżącego – B. W. i ona także ubiegała się o płatność dla części gospodarstwa stanowiącej jej własność, wykazując, że ta część także stanowi gospodarstwo niskotowarowe. Oboje małżonkowie W. otrzymali płatności dla gospodarstw niskotowarowych dla wykazanych we wnioskach części gospodarstwa rolnego, których byli właścicielami (a nie posiadaczami). Kierownik Biura zarówno w dniu złożenia wniosków przez każdego z małżonków W., jak i w dniu wydawania decyzji przyznających każdemu z małżonków płatności dla gospodarstwa niskotowarowego wiedział, że Z. i B. W. pozostają w związku małżeńskim oraz że każde z nich posiadało odrębny numer identyfikacyjny. Przy takiej strukturze własnościowej gospodarstwa Z. i B. W. i okoliczności, że pozostają oni w związku małżeńskim, Prezes ARiMR prawidłowo wskazał, że § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia WGN nie pozostawał w sprzeczności z delegacją ustawową zawartą w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu ani z innymi przepisami ustawy o wspieraniu. Z art. 5 ust. 1a ustawy o wspieraniu, wynika, że pomoc jest udzielana na wniosek producenta rolnego, w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub grupy producentów rolnych, a w przypadku pomocy, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 8, na wniosek jednostki organizacyjnej lub organu realizującego zadania związane z rozwojem obszarów wiejskich. Według art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004r. Nr 10, poz. 76 z późn. zm.), dalej: "ustawa o ewidencji" producentem rolnym jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego lub posiadaczem zwierzęcia. Gospodarstwem rolnym zaś w myśl art. 3 pkt 1 ustawy o ewidencji są wszystkie nieruchomości rolne będące w posiadaniu tego samego podmiotu. Z kolei zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy o ewidencji, w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę. Zatem tylko jeden z małżonków może otrzymać numer ewidencyjny (por. wyroki NSA z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 94/10, 3 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 886/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, skoro w myśl § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia WGN gospodarstwo rolne, co do którego przysługuje wyłącznie prawo własności (współwłasności), w przypadku małżonków obejmuje grunty stanowiące przedmiot odrębnej własności producenta rolnego, jego małżonka oraz przedmiot ich współwłasności, to zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 lit. b) tego rozporządzenia przy ustalaniu czy gospodarstwo jest niskotowarowe należało uwzględnić wszystkie grunty wchodzące w jego skład, czego nie uczynił Kierownik Biura wdając decyzje przyznające płatności. W kontekście powyższego, jak prawidłowo podniósł Prezes ARiMR, WSA błędnie zinterpretował treść § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia WGN i wyłączył jego zastosowanie w omawianej sprawie, uznając przy tym, że organy nie uwzględniły stanu prawnego wynikającego z uregulowań ustawy o wspieraniu. W tej sytuacji Sąd I instancji przedwcześnie przyjął, iż brak było podstaw do uznania stanu prawnego za niewątpliwy, a tym samym stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] lutego 2006 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowisko WSA skutkowało naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia WGN. Z powyższych przyczyn uwzględniając skargę kasacyjną Prezesa ARiMR na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a.