II GSK 827/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Zielińska po rozpoznaniu w dniu 7 września 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. T. Sp. z o.o. z siedzibą P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 284/10 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi R. T. Sp. z o.o. z siedzibą P. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie przeprowadzenia w drodze eksperymentu, doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automacie o niskich wygranych postanawia: oddalić skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 284/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. odrzucił skargę R. T. Spółki z o.o. w P. na czynność dokonaną z upoważnienia Naczelnika Urzędu Celnego w K., w dniu [...] grudnia 2009 r., polegającą na przeprowadzeniu eksperymentu w zakresie możliwości gry na automacie o niskich wygranych. Sąd pierwszej instancji relacjonując stan sprawy podał, że w ramach przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2009 r. kontroli w lokalu Sklep Spożywczy w G., przy ulicy N. Ś. [...], jeden z kontrolujących dokonał czynności, określonej w treści protokołu jako "eksperyment", stwierdzając między innymi, że przeprowadzona gra potwierdza możliwość zagrania za stawkę wyższą niż 0,07 EUR, co jest niezgodne z zapisami zawartymi w ustawie o grach i zakładach wzajemnych. Skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. R. T. Spółka z o.o. zaskarżyła czynność nazwaną "eksperyment, doświadczenie lub odtworzenie możliwości gry na automacie o niskich wygranych". Stwierdzając niedopuszczalność wniesionej skargi ze względu na przedmiot zaskarżenia, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że czynność zrealizowania eksperymentu, polegającego w istocie na kontrolowanej grze na automacie o niskich wygranych, wykonana w ramach kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323) przez funkcjonariusza Służby Celnej, nie może zostać uznana za "inne czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, dalej jako: p.p.s.a.), zgodnie z którym, sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z analizy tego przepisu Sąd wywiódł, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. O akcie lub czynności w rozumieniu tego przepisu można mówić wówczas, gdy akt (czynność), dotyczy uprawnienia lub obowiązku podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określony w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Musi więc istnieć ścisły związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem, a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa. Zdaniem Sądu zaskarżony "eksperyment" stanowi jedynie czynność faktyczną organu, bez konkretyzacji obowiązku znajdującego oparcie w konkretnym przepisie materialnego prawa administracyjnego. Nie mogła ona zatem wywołać żadnego skutku prawnego, była jedynie aktywnością organu w zakresie postępowania dowodowego, i to postępowania karnego skarbowego, pozostającego poza jurysdykcją sądów administracyjnych. Sąd zauważył również, iż Naczelnik Urzędu Celnego w K. sporządzając zaskarżony protokół kontroli wykonywał określone zadania w ramach prowadzonego przez Urząd Celny w K. postępowania przygotowawczego w sprawie o przestępstwo skarbowe z art. 107 § 1 Kodeksu karnego skarbowego, a tym samym jego kontrola nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Z uwagi na powyższe Sąd pierwszej instancji orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. Od powyższego postanowienia R. T. Spółka z o.o. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Sz. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy: I. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 i art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 244 Kodeksu postępowania cywilnego - poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w oparciu o błędne ustalenia faktyczne dokonane przez WSA w Sz., dotyczące okoliczności stwierdzonych dokumentami urzędowymi wydanymi w postępowaniu karnym przez prokuraturę w sprawie o przestępstwo karno-skarbowe, co spowodowało odrzucenie skargi na czynność kontroli przeprowadzonej przez Naczelnika Urzędu Celnego w K. i stwierdzone protokołem nr [...]; II. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w wyniku uznania przez Sąd, że zaskarżona czynność, tj. przeprowadzenie kontroli w postaci dokonania eksperymentu i wyrażenia na jego podstawie oceny prawnej w zaskarżonym protokole, nie mają charakteru aktu lub czynności, na które zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przysługuje skarga, mimo iż w świetle następujących przepisów prawa: - art. 138 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 3 oraz art. 59 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), - art. 2 ust. 2b i art. 15 b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 68, poz. 341 ze zm.), - § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm.), - rozdziału III ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) - art. 291 § 2 w zw. z art. 290 § 2 pkt 6a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), zaskarżona czynność dotyczy następujących uprawnień skarżącej: - prowadzenia działalności gospodarczej na podstawie zezwolenia, - do legitymowania się ważną rejestracją badanych automatów, poświadczoną decyzją Ministra Finansów w zakresie dopuszczenia automatu do użytkowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że ze względu na użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kryteria, uznać można, że nie obowiązuje zasada numerus clausus aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu. Zdaniem skarżącej są to akty lub czynności, które m.in. mają charakter działań faktycznych, a w szczególności można do nich zaliczyć tzw. działania materialno-techniczne, które wywołują skutki prawne pośrednio, drogą faktów. Czynności te bezpośrednio nie "przyznają", nie "stwierdzają", ani nie "uznają" uprawnień lub obowiązków, ale są z takimi działaniami związane jedynie pośrednio. Dokonanie czynności i wskazanie określonego jej wyniku w ocenie prawnej, powoduje zdaniem spółki, zaistnienie podstaw prawnych do podjęcia obligatoryjnie działań (postępowań i decyzji administracyjnych), które powodują określone skutki dla uprawnień i obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa. Stąd czynność eksperymentu ma wpływ na realizację uprawnień skarżącej wynikających z przepisów prawa. Nadto wskazano, że zaskarżoną czynność dokonano z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy. W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną Naczelnik Urzędu Celnego w K. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jej autor, poprzez postawione zarzuty i ich wielowątkowe uzasadnienie, zmierza do wykazania, iż czynność eksperymentu przeprowadzonego w czasie kontroli, jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Argumenty te w istocie opierają się na wykazaniu potencjalnych skutków prawnych, jakie w przyszłych postępowaniach administracyjnych może wywołać wynik tego eksperymentu. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega także i te wywody, które były eksponowane w skardze do Sądu I instancji, a które dotyczyły wadliwości prawnej, w ocenie strony skarżącej, czynności polegającej na przeprowadzeniu eksperymentu. Ponieważ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ponownie się do nich odwołano, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sytuacji, gdy przedmiot zaskarżenia nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to brak jest podstaw prawnych do badania jego zgodności z przepisami prawa. Z tej przyczyny kwestie związane z zarzucanym naruszeniem "przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej" pozostają poza zakresem dopuszczalnych rozważań. Strona skarżąca, kognicję sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na czynność podjętą w toku kontroli, upatruje w treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który w jej ocenie, w porównaniu ze stanem prawnym obowiązującym pod rządami ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym rozszerzył zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Wówczas to dopuszczalność uruchomienia kontroli sądu administracyjnego, uwzględniając treść art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), uzależniano od ustalenia, czy akt lub czynność wykazuje cechy aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie i doktrynie wskazywano, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (v. np. postanowienia NSA z dnia 27 września 1996 r., sygn. akt I SA 1326/96, z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1155/97; T. Woś, "Postępowanie sądowoadministracyjne" Warszawa 1999, s. 60-61). W obecnym stanie prawnym przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pomija określenie "dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku" stanowiąc jedynie, że akty lub czynności objęte tą regulacją to "inne niż określone w pkt 1-3 czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Wbrew kategorycznym stwierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ocena ewentualnego wpływu z rezygnacji w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z kwalifikatorów zawartych w przepisie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA na zakres sądowej kontroli aktów i czynności, o których mowa w komentowanym przepisie, nie jest jednolita. Nadal w judykaturze i doktrynie otwarty jest spór, czy użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. określenie "dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" oznacza, iż wystarczy pośredni związek z takimi uprawnieniami lub obowiązkami, czy też związek ten musi być ścisły. Spór ten nie ma jednak znaczenia w rozpoznawanej w granicach skargi kasacyjnej sprawie, gdyż, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomiędzy czynnością eksperymentu a uprawnieniami lub obowiązkami skarżącego, nie zachodzi żaden związek. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wykonania eksperymentu, Służbie Celnej podlegała kontrola przestrzegania przepisów regulujących urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych, o których mowa w ustawie z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27), oraz zgodność tej działalności z udzielonym zezwoleniem i zatwierdzonym regulaminem. Przepis art. 32 tej ustawy zawierał szeroki katalog uprawnień funkcjonariuszy wykonujących kontrolę, którzy podczas kontroli uprawnieni są między innymi do przeprowadzania, w uzasadnionych przypadkach, w drodze eksperymentu, doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automacie, gry na automacie o niskich wygranych lub gry na innym urządzeniu (art. 32 ust. 1 pkt 13 ustawy o Służbie Celnej). Ani czynność kontroli przestrzegania przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych właściwego miejscowo organu Służby Celnej, ani też forma jej przeprowadzenia (w tym wypadku eksperyment), nie są czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Użyty w tym przepisie zwrot "inne niż określone w pkt 1-3" wskazuje, że przepisem tym objęte są akty lub czynności inne niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie lub rozstrzygające istotę sprawy oraz wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Jednakże nie oznacza to, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej mieszczące się w dyspozycji tego przepisu mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdy nie kształtują nowych stosunków prawnych kontrolowanego podmiotu, pozbawione są władczych elementów. Skorzystanie przez funkcjonariusza organu Służby Celnej z określonego przez ustawodawcę uprawnienia podczas czynności kontroli nie kształtuje nowego stosunku prawnego kontrolowanego podmiotu ani w sposób bezpośredni, ani też pośredni. Wskazane w skardze kasacyjnej potencjalne konsekwencje przeprowadzonego w toku kontroli eksperymentu, niezależnie od ich trafności, nie dotyczą w istocie samej czynności kontrolnej – eksperymentu, lecz wyników tego eksperymentu (kontroli). W kontrolowanym postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. wyraził pogląd, iż czynność eksperymentu nie rodzi żadnych obowiązków, jak i nie stwarza uprawnień po stronie skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni ten pogląd podziela i uznaje za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto Sądowi I instancji naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 244 Kodeksu postępowania cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sytuacji, gdy Sąd I instancji uznał, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to nie mógł i nie przeprowadzał dowodu uzupełniającego z dokumentów, a zatem nie stosował art. 106 § 3 p.p.s.a. Tylko wówczas, gdy sąd administracyjny przeprowadza z urzędu lub na wniosek dowód uzupełniający z dokumentów, może stosować przepis art. 244 Kodeksu postępowania cywilnego, co wynika wprost z treści art. 106 § 5 p.p.s.a. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. i art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.