II GSK 827/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S.A. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 1605/22 w sprawie ze skargi K. S.A. w L. na decyzję Komisji Odwoławczej ds. Licencji Klubowych Polskiego Związku Piłki Nożnej z dnia 18 marca 2021 r. nr 1 w przedmiocie odmowy wydania licencji uprawniającej do uczestnictwa w rozgrywkach Ekstraklasy w sezonie 2009/2010 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. S.A. w L. na rzecz Komisji Odwoławczej ds. Licencji Klubowych Polskiego Związku Piłki Nożnej 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 listopada 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 1605/22 oddalił skargę K. S.A. w L. (poprzednio: [...]) na decyzję Komisji Odwoławczej ds. Licencji Klubowych Polskiego Związku Piłki Nożnej z 18 marca 2021 r. (nr 1) o odmowie przyznania licencji uprawniającej do udziału w rozgrywkach Ekstraklasy w sezonie rozgrywkowym 2009/2010, zgodnie z wnioskiem z 31 marca 2009 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wyjaśnił m. in., w wyniku rozpatrzenia wniosku Komisja ds. Licencji PZPN na posiedzeniu w dniach 12-18 maja 2009 r. podjęta uchwałę (bez daty) nr 2/N/2009, którą odmówiono skarżącej (wówczas: [...]) wydania licencji uprawniającej do uczestnictwa w rozgrywkach Ekstraklasy w sezonie 2009/2010, a Komisja Odwoławcza ds. Licencji PZPN, po rozpoznaniu odwołania Klubu, decyzją z 28 maja 2009 r. (nr 1/2009) utrzymała w mocy to rozstrzygniecie. Klub wniósł do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję, podnosząc szereg zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1153/09 stwierdził nieważność rozstrzygnięć organów obu instancji, jako rażąco naruszające art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Sąd I instancji podał m. in., że aczkolwiek organy licencyjne związku sportowego nie są organami administracji państwowej, to jednak z mocy art. 1 § 2 k.p.a. do ich aktów w sprawach indywidualnych mają zastosowanie przepisy tej ustawy i w związku z tym sąd administracyjny obowiązany jest ocenić zaskarżone orzeczenia przez pryzmat przepisów k.p.a. Wyrok ten został następnie, w związku z wniesioną przez PZPN skargą kasacyjną, uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1121/11, a sprawa została przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Sąd II instancji dokonując oceny charakteru (statusu) prawnego licencji o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz.U. Nr 155, poz. 1298), podzielił zapatrywanie wnoszącego skargę kasacyjną, że orzeczenia polskiego związku sportowego w sprawach przyznawania i pozbawiania licencji nie stanowią decyzji administracyjnych w rozumieniu k.p.a., a postępowanie poprzedzające ich wydanie nie toczy się na podstawie przepisów k.p.a. NSA stwierdził, że są to akty sui generis, które ustawodawca poddał kontroli sądów administracyjnych poddanym kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., pozostawiając właściwemu polskiemu związkowi sportowemu uprawnienie do określenia warunków i trybu przyznawania i pozbawiania licencji w regulaminach. Mając na uwadze powyższe ustalenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji rozpoznając sprawę uchylił się od skontrolowania zaskarżonego rozstrzygnięcia w odniesieniu do adekwatnego wzorca kontroli, na który składają się normy materialne i procesowe zawarte w ustawie o sporcie kwalifikowanym oraz regulaminach, o których mowa w art. 6 ust. 3 tej ustawy, jak też właściwych aktach prawnych regulujących funkcjonowanie PZPN. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kierując się przytoczoną wyżej wykładnią prawa sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym orzeczeniu, wyrokiem z 21 listopada 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2451/11, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją uchwałę nr 2/N/2009, a NSA wyrokiem z 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 311/13 oddalił skargę kasacyjną PZPN od tego wyroku. Sąd II instancji podzielił stanowisko WSA w Warszawie, że zaskarżone uchwały zawierają istotne uchybienia formalne, takie jak np. brak oznaczenia organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, brak daty i miejsca wydania, czy też niedostateczne uzasadnienie rozstrzygnięcia, uniemożliwiające poznanie motywów jego podjęcia, a suma stwierdzonych uchybień dawała podstawy do przyjęcie, że doszło do naruszeń prawa uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją uchwały. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, decyzją z 19 września 2019 r. Komisja ds. Licencji Klubowych PZPN, postanowiła nie przyznać licencji K. S.A. w L. na sezon rozgrywkowy 2009/2010, a Komisja Odwoławcza do spraw Licencji Klubowych decyzją z 18 marca 2021 r. utrzymała w mocy to rozstrzygniecie. Komisja Odwoławcza stwierdziła, że decyzja Komisji ds. Licencji Klubowych PZPN spełnia wymogi formalne wskazane w punkcie 5.1.4.3. Podręcznika Licencyjnego PZPN: została wydana przez kompetentny ku temu organ, w posiedzeniu uczestniczyło quorum niezbędne do podjęcia decyzji, a sama decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane wskazanym wyżej przepisem. Komisja Odwoławcza do spraw Licencji Klubowych PZPN podzieliła stanowisko Komisji ds. Licencji Klubowych PZPN, wyrażone w decyzji z 19 września 2019 r., że Klub nie spełnił określonych w Podręczniku Licencyjnym warunków przyznania licencji w dwóch obszarach: finansowym oraz personelu i administracji. Wyrokiem z 21 listopada 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 1605/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. S.A. w L. na decyzję Komisji Odwoławczej ds. Licencji Klubowych PZPN z 18 marca 2021 r., podzielając w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sąd I instancji, wbrew stanowisku skarżącego Klubu, nie było podstaw do umorzenia postępowania, z uwagi na znaczny upływ czasu od dnia włożenia wniosku, a przede wszystkim zakończenie rozgrywek Ekstraklasy w sezonie 2009/2010. WSA w Warszawie podał, że strona skarżąca odwołała się na tę okoliczność do pkt 3.2.5.1. Podręcznika Licencyjnego, z którego wynika że organ licencyjny może przyznać licencję, odmówić jej wydania lub cofnąć, nie zaś umorzyć postępowanie. WSA w Warszawie dodał, że skoro do rozstrzygnięć podejmowanych przez organy decyzyjne PZPN nie stosuje się przepisów k.p.a., to odwoływanie się do orzecznictwa sądowego dotyczącego bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu k.p.a. nie jest zasadne. K. S.A. w L. złożył od wyroku WSA w Warszawie z 21 listopada 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 1605/22 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z pkt 3.2.5.1 Podręcznika Licencyjnego PZPN dla klubów Ekstraklasy na sezon 2009/2010 poprzez nieuwzględnienie jej skargi na decyzję Komisji Odwoławczej ds. Licencji Klubowych PZPN z 19 września 2019 r. oraz nieuchylenie decyzji i nieumorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Klub wniósł, na podstawie art.188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Komisji Odwoławczej ds. Licencji Klubowych PZPN oraz decyzji Komisji ds. Licencji Klubowych z 19 września 2019 r. i umorzenie postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej jej autor zawarł wniosek o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnoszący tę skargę stwierdził, że pkt 3.2.5.1. Podręcznika Licencyjnego odnosi się do rodzaju rozstrzygnięć Komisji Odwoławczej, stanowiąc, że podejmuje ona ostateczną i wiążącą decyzję w sprawie tego, czy licencja powinna zostać wydana, nie wydana lub cofnięta. Żadne z postanowień Podręcznika Licencyjnego nie uniemożliwia jednak Komisji Odwoławczej umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, z odwołaniem się do orzecznictwa wypracowanego na gruncie art. 105 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej dodał, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia m. in. " wskutek ustania stanu faktycznego podlegającego uregulowaniu przez organ administracji w drodze decyzji" (wyrok NSA z 29 września 1987 r., IV SA 220/87). W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik PZPN, który reprezentował Związek w postępowaniu przed Sądem I instancji, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu podniósł m. in., że Klub błędnie utożsamia postępowanie licencyjne toczące się przed organami licencyjnymi PZPN (w szczególności na podstawie Podręczników Licencyjnych PZPN na dany sezon rozgrywkowy i regulaminów tych organów) z postępowaniem administracyjnym prowadzonym na podstawie k,p.a. przez organy administracji publicznej i pomija wytyczne zawarte w wyrokach wydanych w niniejszej sprawie, z których wynika, że Podręcznik Licencyjny jest regulacją siu generis dotyczącą licencji klubowych, a wydane na jego podstawie decyzje są aktami sui generis, a nie decyzjami administracyjnymi wydawanymi w postępowaniu uregulowanym w k.p.a. W Podręczniku Licencyjnym nie ma odpowiednika art. 105 § 1 k.p.a. ani żadnej innej normy pozwalającej na umorzenie postępowania licencyjnego przez Komisję Odwoławczą ds. Licencji Klubowych PZPN i dlatego nawet gdyby takie postępowanie - hipotetycznie – stało się bezprzedmiotowe, nie może zakończyć się umorzeniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W rozpatrywanej sprawie spór prawny dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Komisji Odwoławczej ds. Licencji Klubowych PZPN o odmowie przyznania skarżącemu Klubowi licencji uprawniającej do udziału w rozgrywkach Ekstraklasy w sezonie rozgrywkowym 2009/2010 stwierdził, że nie narusza ona prawa. Zdaniem WSA w Warszawie z uwagi na treść pkt 3.2.5.1. Podręcznika Licencyjnego Komisja Odwoławcza nie miała podstaw do umorzenia postępowania w tej sprawie, z uwagi na zakończenie rozgrywek Ekstraklasy w sezonie 2009/2010. Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 nieobowiązującej już u.s.k. uczestnictwo klubu sportowego w sporcie kwalifikowanym w danej dyscyplinie sportu wymaga posiadania przez ten klub licencji. Licencję przyznaje właściwy polski związek sportowy. Według art. 29 ust. 1 u.s.k. na wniosek osoby zainteresowanej licencję zawodnika, uprawniającą do uczestnictwa w sporcie kwalifikowanym, przyznaje właściwy polski związek sportowy lub, z jego upoważnienia, związek sportowy działający w danej dyscyplinie sportu. Warunki i tryb przyznawania i pozbawiania licencji zawodnika są określane w regulaminach właściwych polskich związków sportowych. NSA w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 3 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1121/11 podniósł, że licencji dla klubów sportowych, wydawanych w oparciu o nieobowiązującą już u.s.k. (art. 6 uist.1), nie można uznać za administracyjne zezwolenia na prowadzenie określonej działalności gospodarczej, nie są one także decyzjami administracyjnymi wydawanymi przez PZPN, jako podmiot powołany z mocy prawa do załatwiania spraw określonych w art. 1 pkt 1 k.p.a. – spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, do których stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W powołanym wyroku NSA uznał, że "rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 6 ust. 1 u.s.k., w sprawach przyznawania i pozbawiania licencji, są aktami sui generis, które ustawodawca poddał kontroli sądów administracyjnych, pozostawiając właściwemu polskiemu związkowi sportowemu uprawnienie do określenia warunków i trybu przyznawania i pozbawiania licencji w regulaminach". W zaskarżonej decyzji z 18 marca 2021 r. Komisja Odwoławcza do spraw Licencji Klubowych PZPN na podstawie Podręcznika Licencyjnego PZPN stanowiącego załącznik do uchwały zarządu PZPN z 31 marca 2006 r. , utrzymała w mocy decyzję Komisji ds. Licencji Klubowych PZPN z 19 września 2019 r. o nie przyznaniu skarżącemu Klubowi licencji na sezon rozgrywkowy 2009/2010. Zgodnie z pkt 3.2.5.1. Podręcznika Licencyjnego PZPN na sezon 2009/2010, Komisja Odwoławcza ds. Licencji Klubowych "podejmuje decyzje w sprawie odwołań składanych przez ubiegających się o licencję i podejmuje ostateczną i wiążącą decyzję w sprawie tego, czy licencja powinna zostać wydana, nie wydana lub cofnięta poprzez weryfikację, czy Kryteria (...) zostały spełnione". Wymieniona decyzja, jak zasadnie zauważył autor odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie została wydana w postępowaniu administracyjnym uregulowanym w k.p.a., ale po przeprowadzeniu postępowania licencyjnego, które toczy się na podstawie właściwych podręczników licencyjnych i regulaminów związków sportowych. Podręcznik Licencyjny, który określa reguły, kryteria, jakie kluby piłkarskie w Polsce muszą spełnić, aby uzyskać licencję na grę w rozgrywkach organizowanych przez PZPN m. in. sportowe, infrastrukturalne, personelu i administracji, finansowe), nie zawiera odpowiednika art. 105 § 1 k.p.a. ani innego przepisu dopuszczającego umorzenie postępowania licencyjnego przez Komisję Odwoławczą ds. Licencji Klubowych PZPN i dlatego nawet gdyby takie postępowanie - hipotetycznie - stało się bezprzedmiotowe, nie może zakończyć się umorzeniem. NSA podziela to stanowisko Sądu I instancji i uznaje zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z pkt 3.2.5.1. za nieuzasadniony. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy procesowej w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).