II GSK 832/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3085/15 w sprawie ze skargi [A.] w L. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [A.] w L. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 listopada 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3085/15 oddalił skargę [A.] w L. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Decyzją z [...] czerwca 2012 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes PFRON) odmówił skarżącemu wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za kwiecień 2012 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa PFRON. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji) miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych, a za takie należy uznać wszystkie przychody skarżącego, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.; dalej: u.f.p. lub ustawa o finansach publicznych). Skarżący, w myśl art. 9 pkt 10 u.f.p. jest jednostką sektora finansów publicznych, a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: NFZ) przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (dalej: SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi, są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił wydanie jej z naruszeniem art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 6 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej: k.p.a.). W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że z treści art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji wynika, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W ocenie Sądu, skoro wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje skarżący (jednostka sektora finansów publicznych) są środkami publicznymi w rozumieniu art. 5 u.f.p., to środki przeznaczane przez niego na wypłatę wynagrodzeń pracowników są środkami publicznymi, które pochodzą z NFZ i nie tracą publicznego charakteru z momentem ich przekazania. W kosztach działalności skarżącego mieszczą się także wydatki na wynagrodzenia pracowników, czyli finansowane są one ze środków publicznych. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie ma żadnych podstaw prawnych do niestosowania wobec SP ZOZ wprost definicji środków publicznych określonej w ustawie o finansach publicznych. Nie ma też wpływu na wynik sprawy zmiana stanowiska organów w zakresie wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, gdyż obowiązkiem organu jest odstąpienie od błędnej interpretacji stosowanego przepisu. Minister Pracy i Polityki Społecznej nie naruszył też art. 6 i 8 k.p.a., gdyż pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych przez skarżącego wyrokach (sygn. akt: II GSK 1962/12, II GSK 1964/12, II GSK 1965/12 i II GSK 1969/12) nie znajduje aprobaty w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustawa z dnia 28 czerwca 2012 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 986) poprzez dodanie w art. 26b ustępu 8 wprowadziła, ale dopiero od dnia 1 października 2012 r., możliwość dofinansowania ze środków Funduszu wynagrodzeń pracowników zatrudnionych w sektorze finansów publicznych, których wynagrodzenia finansowane są ze środków publicznych pochodzących ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych. Ze wskazanych powodów skarga podlegała oddaleniu. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, poprzez przyjęcie, że do pojęcia środków publicznych, o których mowa w art. 26b ust. 7 powołanej ustawy, należy stosować definicję środków publicznych zawartą w ustawie o finansach publicznych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Z postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy wyłącznie kwestii rozumienia pojęcia "środków publicznych", określonego w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji. Powyższa, sporna w tej sprawie kwestia była już przedmiotem wypowiedzi oraz analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi w orzeczeniach powołanych przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wyrażających aktualnie prezentowany pogląd przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podzielając pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniach, przywołanych przez Sąd pierwszej instancji wyroków, stwierdzić w rozpoznawanej sprawie należy, że przepis art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 września 2012 r., tj. w okresie, którego dotyczy wydana w tej sprawie decyzja (odmowa dofinansowania dotyczyła kwietnia 2012 r.), stanowił, że miesięczne dofinansowanie na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia, o którym mowa w art. 26b ust. 1 nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych, nie przewidując żadnych od tego wyjątków. Należy przede wszystkim zauważyć, że ten przepis nie dotyczy wyłącznie SP ZOZ, czy innych jednostek sektora finansów publicznych. Obejmuje również, a nawet przede wszystkim pracodawców – jednostki ze sfery niepublicznej, wśród których mogą być i takie, które w pewnym zakresie korzystają ze środków publicznych, np. w ramach programów wspierania przedsiębiorczości. Stąd w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji jest mowa o wynagrodzeniu pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Nie jest sporne, że SP ZOZ, również działające na podstawie ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 217), są pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych jednostkami sektora finansów publicznych (art. 9 pkt 10). W konsekwencji wszystkie przychody SP ZOZ (pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł) są, w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, środkami publicznymi (art. 5 ust. 1 pkt 5). Ten status SP ZOZ pozostaje niezmieniony od wielu lat. W ustawie z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148) SP ZOZ zaliczano do jednostek sektora finansów publicznych (art. 5 pkt 6), a wszystkie przychody tych jednostek do środków publicznych (art. 3 ust. 1 pkt 4). Identycznie traktowała takie zakłady opieki zdrowotnej i ich przychody ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104; por.: art. 4 ust. 1 pkt 7 i art. 5 ust. 1 pkt 5). Zarzut, że wnoszący skargę kasacyjną otrzymuje środki z różnych źródeł, w tym również prywatnych, całkowicie ignoruje treść wspomnianego art. 5 ust. 1 pkt 5 obecnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych oraz treść przytoczonych wyżej regulacji, zawartych w poprzednio obowiązujących ustawach o finansach publicznych. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że z tych przepisów wynika oczywista zasada, że wszystkie przychody SP ZOZ stanowią środki publiczne, a zatem wynagrodzenia pracowników tych zakładów są w całości finansowane ze środków publicznych, niezależnie od tego, z jakiego konkretnie źródła pochodzą. Przyjęcie stanowiska, że wyłączenie z zakresu dofinansowania na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia, obowiązujące do 30 września 2012 r. na podstawie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, nie obejmuje SP ZOZ byłaby w istocie wykładnią contra legem, prowadzącą do odrzucenia przez organ stosujący prawo, obowiązującego przepisu prawa i próbą zastąpienia go inną normą, dającą podstawę do przyznania SP ZOZ takiego dofinansowania. Można by ewentualnie rozważać dopuszczalność takiego "poprawiania" ustawodawcy przez organy stosujące prawo, jedynie wówczas, gdyby przyjąć, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z luką techniczną w prawie, a więc że ustawodawca niejako nie dopatrzył albo "zapomniał" uregulować tę kwestię i ten błąd naprawił dopiero od 1 października 2012 r. dodając do art. 26b ust. 8. Okoliczności towarzyszące wprowadzaniu zmian do ustawy o rehabilitacji wskazują jednak, że takie założenie byłoby nieuprawnione. Ze sprawozdania Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw związanych z rządowym "Programem uporządkowania i ograniczenia wydatków publicznych" (druk sejmowy nr 2707-A), wynika, że zmiana ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, polegająca na wprowadzeniu do art. 26b ust. 4 (obecnie ust. 7) była objęta tym programem. Nie była więc przypadkowa, miała służyć unikaniu dublowania źródeł finansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych i tym samym ograniczeniu wydatków publicznych. Z wyżej przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela interpretacji art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, przyjętej w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt: II GSK 1962/12, II GSK 1964/12, II GSK 1965/12 i II GSK 1969/12. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, ze zm.).