II GSK 837/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 768/17 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi W. Z. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 24 stycznia 2018 r. (sygn. akt III SA/Wr 768/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA), na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa), odrzucił skargę W. Z. (dalej: skarżący) na uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z [...] lutego 2003 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta [...]. W uzasadnieniu postanowienia WSA wskazał, że wprawdzie skarga wpłynęła do organu w dniu 9 października 2017 r., jednak skoro zaskarżona uchwała została podjęta przed wejściem w życie ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935; dalej: ustawa nowelizująca), to - stosownie do art. 17 ust. 2 tej ustawy - w niniejszym postępowaniu znajdowały zastosowanie przepisy art. 52 i art. 53 ppsa oraz art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej: usg) w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z tymi przepisami, dopuszczalność skargi na uchwałę organu gminy (wydaną przed 1 czerwca 2017 r.), złożonej do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 usg, uwarunkowana jest wyczerpaniem środków zaskarżenia, co powinno polegać na poprzedzeniu skargi skierowaniem do organu gminy wezwania do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego kwestionowaną uchwałą. WSA stwierdził, że przed wniesieniem skargi skarżący nie skierował do Rady Miasta [...] wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co wynika z akt sprawy i z wyjaśnień skarżącego zawartych w piśmie z 6 listopada 2017 r. Zdaniem WSA, niewyczerpanie przez skarżącego obligatoryjnego trybu poprzedzającego wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 usg sprawiło, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Skarżący złożył skargę kasacyjną od postanowienia WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej przez uznanie, że skarga na akt prawa miejscowego wywiedziona przez skarżącego mieści się w ogólnym pojęciu "aktów i czynności prawnych", o których mowa w niniejszym postępowaniu, a jako taka podlega przepisom poprzednio obowiązującym (tj. przed zmianami wprowadzonymi ustawą nowelizującą), co doprowadziło do odrzucenia skargi; b) art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 3 i 4 ppsa w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą nowelizującą przez uznanie, że w przypadku wywiedzionej przez skarżącego skargi zachodzi konieczność uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy ustawa nowelizująca zniosła ten wymóg w przypadku wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego, a biorąc pod uwagę treść przepisów przejściowych należy uznać, że do tego typu środków stosuje się aktualnie obowiązujące przepisy, co doprowadziło do odrzucenia skargi; 2) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowania, a to: a) art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przez uznanie, że skierowanie skargi na akty prawa miejscowego wydane przed 1 czerwca 2017 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy nowelizującej, muszą być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, co powoduje zróżnicowanie wobec prawa sytuacji osób zamierzających skorzystać z tego uprawnienia przez wprowadzenie dwustopniowego postępowania (składającego się z konieczności poprzedzenia złożenia skargi do Sądu wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa) wobec tych osób, które zamierzają zaskarżyć akty prawa miejscowego wydane przed 1 czerwca 2017 r. oraz jednostopniowego postępowania (jedynie skarga do sądu administracyjnego) wobec tych osób, których skargi będą dotyczyły aktów prawa miejscowego wydanych po 1 czerwca 2017 r.; b) art. 101 ust. 1 usg w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją przez uznanie, że w realiach przedmiotowej sprawy koniecznym było wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa przed wywiedzeniem skargi, co jest sprzeczne z dyrektywami wykładni funkcjonalnej i doprowadza do braku pewności prawa. W uzasadnieniu skarżący stwierdził w szczególności, że WSA pominął fakt, iż do niniejszej sprawy należy stosować przepisy obowiązujące po nowelizacji procedury administracyjnej, która nastąpiła w ustawie nowelizującej. Biorąc pod uwagę uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej oraz wykładnię celowościową, zmiany te powinny być interpretowane w ten sposób, że w przypadku skarg na akty prawa miejscowego, które zostały wniesione po wejściu w życie przepisów nowelizujących należy stosować nową, uproszczoną procedurę. Skarżący stwierdził, że art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej (z którego wynika, że wyłączenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa odnosi się do aktów i czynności administracji publicznej dokonanych po wejściu w życie ustawy nowelizującej) nie odnosi się do aktów prawa miejscowego, ponieważ przepis ten o tym wprost nie stanowi. Gdyby art. 17 ustawy nowelizującej miał odnosić się do aktów prawa miejscowego, to konieczne byłoby ich wymienienie w tym przepisie, na co wskazuje redakcja art. 3 § 2 ppsa rozróżniająca "akt administracji publicznej" od "aktu prawa miejscowego". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarżący - stosownie do treści art. 176 § 2 ppsa - wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wniesiona od postanowienia WSA o odrzuceniu skargi, wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, które niewątpliwie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Uznając że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 ppsa i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z punktu widzenia zarzutów skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma wykładnia art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej. Przepis ten stanowi: "Przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy". Zdaniem skarżącego, użyty w cytowanym przepisie zwrot "aktów i czynności organów administracji publicznej" należy skonfrontować z katalogiem form działalności administracji publicznej, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (zwłaszcza z "innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa) i w konsekwencji zwrot ten należy odnosić wyłącznie do aktów administracyjnych o charakterze indywidualnym, a nie aktów prawa miejscowego, stanowiących źródło prawa powszechnie obowiązującego na określonym terenie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka wykładnia art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej jest błędna. Używając w tym przepisie zwrotu "aktów i czynności organów administracji publicznej", ustawodawca nie odwołuje się do art. 3 § 2 ppsa; w szczególności nie zawęża tego zwrotu do "innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. W konsekwencji należy przyjąć, że art. 52 i art. 53 ppsa w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się również do wydanych od 1 czerwca 2017 r. aktów prawa miejscowego, skoro są one aktami administracji publicznej podlegającymi kontroli sądowoadministracyjnej. Nie są także zasadne zarzuty naruszenia art. 101 ust. 1 oraz art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 3 i 4 ppsa w brzmieniu sprzed wejścia w życie zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą przez uznanie, że przed wniesieniem skargi skarżący miał obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Z art. 52 § 3 i 4 ppsa w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. wynika, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, a także inne akty można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Również art. 101 ust. 1 usg w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. stanowi: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Zaznaczyć przy tym należy, że uchwale z 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OPS 2/07) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż art. 53 § 2 ppsa (w brzmieniu określającym termin na wniesienie skargi w zależności od tego, czy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 usg. Z przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, że zaskarżenie uchwały rady gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej wymagało uprzedniego wezwania tego organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. W świetle art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, takie wymaganie ciąży na skarżącym również w przypadku, gdy uchwała rady gminy została podjęta przed 1 czerwca 2017 r. (tak również w postanowieniach NSA: z 21 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OZ 1570/17; z 7 marca 2018 r. o sygn. akt II OZ 191/18). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentacji skargi kasacyjnej, że ustawa nowelizująca zniosła wymóg wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa przed zaskarżeniem każdego aktu prawa miejscowego. Niewątpliwie celem ustawodawcy było odformalizowanie procedury zaskarżania tzw. innych aktów i czynności (w tym indywidualnych interpretacji podatkowych) oraz aktów prawa miejscowego przez usunięcie wymogu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej - Sejm VIII kadencji, druk nr 1183, pkt XVII). Jednocześnie jednak ustawodawca w sposób wyraźny określił w art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, że to odformalizowanie odnosi się tylko do aktów podjętych po wejściu w życie tej ustawy. Nie jest trafne stanowisko skarżącego, że zróżnicowanie procedury zaskarżania aktów prawa miejscowego w zależności od tego, w jakiej dacie zostały one podjęte, narusza zasadę równości określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zasada ta nakazuje władzom publicznym równe traktowanie takich samych lub podobnych podmiotów w identycznych lub analogicznych sytuacjach. Określenie w art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej cezury czasowej (data podjęcia aktu lub czynności w relacji do daty wejścia w życie znowelizowanych przepisów) powoduje, że w sensie prawnym podmioty chcące zaskarżyć akty prawa miejscowego wydane przed i po 1 czerwca 2017 r. nie znajdują się w identycznej sytuacji. Wobec tego zróżnicowanie procedury wnoszenia skargi w takich przypadkach nie może być uznane za naruszenie zasady równości. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną. PG