II GSK 858/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędziowie NSA Czesława Socha (spr.) Jan Bała Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Ol 109/11 w sprawie ze skargi J. K. – N.- N. [...] na informację Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w O. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r. o sygnaturze I SA/Ol 109/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. w sprawie ze skargi J. K.-N. – N. [...] na informację Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w O. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w O.. Orzekł także o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji przyjął, że złożony protest J. K.-N., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "N. [...]", od pisma jako "decyzji" z dnia 3 grudnia 2010 r. Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w O. odrzucającego wniosek o dofinansowanie projektu nr [...] pt.: "Wykorzystanie odnawialnych źródeł energii dla potrzeb ośrodka Nawigator XXI zlokalizowanego na szlaku WJM" do konkursu 02/10/6.2.1 ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007–2013, został rozpoznany z naruszeniem prawa. Chodzi o uchwałę Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego, Regulamin naboru i oceny wniosków o dofinansowanie wraz z załącznikami (§ 8 pkt 1, pkt 4–6, § 11 pkt 1 i 3), art. 4 dyrektywy Rady 85/337/EWG, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), ustawę z 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 857 ze zm.), art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), art. 31 ust. 1, art. 30b ust. 2 ustawy z 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz.1370). Stwierdzono, że naruszenie to polega na pominięciu już przy ocenie projektu na etapie wezwania do poprawienia wniosku i złożenia brakujących dokumentów, zarzutów oraz argumentów przedstawionych w piśmie kierującej wniosek o dofinansowanie. W ocenie Sądu I instancji nie ustosunkowano się do wykładni pojęcia "przedsięwzięcie" na gruncie ustawy o ochronie środowiska, jak i innych zacytowanych w piśmie wnioskodawczymi regulacji krajowych z zakresu prawa wodnego, ustawy o żegludze śródlądowej oraz prawa budowlanego czy podnoszonej kwestii charakteru inwestycji. Ocena powyższa została sformułowana w związku z następującymi okolicznościami sprawy. W dniu 20 października 2010 r. J. K.-N. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu. Obejmował on zakup i montaż pompy ciepła oraz systemu solarnego, które miałyby zaopatrywać w ciepłą wodę użytkową i energię cieplną budynek bosmanatu oraz towarzyszące mu obiekty na terenie ośrodka N. [...] położonego w J. W. k. M.. Pismem z dnia 3 grudnia 2010 r. wniosek został odrzucony, gdyż wnioskodawczyni nie usunęła uchybień na etapie oceny formalnej. Chodziło o poprawne wypełnienie załącznika 2a do wniosku oraz załączników do formularza. W złożonym proteście strona zarzuciła, że braki (w postaci pozwolenia na budowę i przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko) w świetle powołanych przepisów nie są wymagalne. Protest ten został rozpatrzony negatywnie. Sąd I instancji wskazał przy tym, że przy ocenie projektu kryteria rzetelności i bezstronności muszą być zapewnione. Ponowna weryfikacja kwestii podnoszonych przez wnioskodawcę winna być omówiona. Zastrzeżenia budzi dokonanie ponownej oceny formalnej przez te same osoby, które dokonywały pierwszej oceny. Pismo odrzucające wniosek i pismo o negatywnym rozpatrzeniu protestu są lakoniczne. Zawierają wadliwe i niepełne pouczenie o środkach odwoławczych. Powyższe oznaczało, że rozstrzygnięcie jest wadliwe i dlatego skarga została uwzględniona. W skardze kasacyjnej Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w O. zaskarżył w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji z uwzględnieniem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. Powołując się na naruszenia prawa materialnego zarzucono błędną wykładnię art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.), art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). Powołując się na naruszenie przepisów postępowania w zakresie istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy, zarzucono naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu podał, że zaniechano wskazania przepisów naruszonych przy ocenie projektu oraz brak jest w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania w sprawie. Pojęcie "przedsięwzięcie" zostało szczegółowo wyjaśnione w piśmie z 20 stycznia 2011 r. Oznacza to, że nie było podstaw do przyjęcia lakoniczności i nieprzekonywującego stwierdzenia wskazanego przez Sąd I instancji. Przyjęcie, że powołani eksperci naruszyli zasadę bezstronności i rzetelności jest błędne. Przepisy nie ustanawiają zakresu dokonywania ponownej oceny formalnej wniosku przez te same osoby. Ocena formalna wniosku jest ograniczona. Potwierdza jedynie kompletność wniosku a nie jego merytoryczną ocenę. Przyjęcie, że projekt nie wymagał przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest błędne. Powołany przepis art. 59 ustawy w zarzutach skargi kasacyjnej zawiera katalog przedsięwzięć, których realizacja wymaga takich ocen. Wnioskodawczyni złożyła jedynie zaświadczenie organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000. Zaświadczenie to jest niewystarczające. Obowiązek złożenia tej oceny wynikał jasno i precyzyjnie ze wskazanych przez Instytucję Pośredniczącą przepisów. Zarzuty skargi są uzasadnione i zasługują na uwzględnienie. Skarżąca J. K.-N. nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 30d ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) wnioskodawca lub właściwa instytucja pośrednicząca lub zarządzająca może wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W art. 30e tej ustawy ustawodawca nakazuje, w zakresie w niej nieuregulowanym, odpowiednie stosowanie do postępowania przed sądami administracyjnymi przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 powyższej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wymienia przepisy tej ustawy, których stosowanie jest wyłączone. Wskazać należy, że przy rozpoznawaniu skarg kasacyjnych wnoszonych na podstawie art. 30d ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju znajdują zastosowanie między innymi art. 174, 183 § 1 i 2 powyższej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako przepisy, których stosowanie nie zostało wyłączone a także jako przepisy poświęcone materii, która w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju unormowana nie została. Zgodnie z art. 174 powyższej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z regulacji zawartej w art. 183 § 1 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Zatem, zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczają zarzuty objęte podstawami kasacyjnymi. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione. Zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania obejmuje art. 141 § 4 cytowanej wyżej ustawy, a więc braków w uzasadnieniu wyroku. Przepis ten nakazuje zamieszczenie określonych elementów konstrukcyjnych w uzasadnieniu wyroku. Zawierać winno: zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawne rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Elementy te mają służyć wyjaśnieniu powodów rozstrzygnięcia i umożliwić kontrolę instancyjną. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca zaniechanie wskazania naruszonych przepisów prawa, brak wskazania co do dalszego postępowania w sprawie oraz pominięcie argumentów w zakresie wykładni pojęcia "przedsięwzięcie". Chodzi zatem o braki w uzasadnieniu wyroku. Odwołanie się do tych zarzutów spowodowane jest próbą wykazania utrudnienia kontroli wyroku w postępowaniu kasacyjnym, jak i późniejszego wydania aktu zgodnego z prawem oraz oceną prawną i wskazaniami sądu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty powyższe są nieuzasadnione. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy wskazane w treści art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji o ile wskazał pominięcie dokonania oceny projektu podnoszonych już na etapie wezwania do poprawienia wniosku i złożenia brakujących dokumentów a także zarzutów oraz argumentów przedstawionych w piśmie kierującej wniosek o dofinansowanie, to właśnie wyrok wskazania te wymienia. Chodzi o braki jakie należy uzupełnić w kontekście oceny prawnej. Brak ustosunkowania się do przytoczonych regulacji krajowych, a więc przepisów ustaw (o ochronie środowiska, prawa budowlanego, prawa wodnego, o żegludze śródlądowej), to są właśnie powołane podstawy prawne mające zastosowanie w sprawie. Uzupełnienie ich, to wyraz wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. Podobnie jak wykładnia pojęcia "przedsięwzięcie". Bez uzupełnienia i oceny nie sposób rozpatrzyć ostatecznie złożonego wniosku. W związku z tym, podniesiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy należało uznać za nieuzasadniony. Kwestionowanie poprawności przyjętych przez Sąd ustaleń faktycznych i podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinno nastąpić poprzez zgłoszenie odpowiednich zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego. Przechodząc do oceny zarzutów sformułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy zauważyć, że zgłoszony zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) w świetle braków proceduralnych wymienionych przez Sąd I instancji na obecnym etapie jest niemożliwy do oceny. Chodzi o jego przedwczesne zgłoszenie. Ocena ta jest możliwa przy ostatecznym przyjętym stanie faktycznym. Pojęcie "przedsięwzięcia" występującego w ramach tej podstawy ma związek z podniesionymi zarzutami procesowymi. Przepisy powołanej ustawy zakres tego pojęcia określiły w art. 3 ust. 1 pkt 13. O tym, czy rodzaj przedsięwzięcia objętego wnioskiem wymagać będzie oceny oddziaływania na środowisko, wyjaśni etap wstępny związany z wezwaniem do poprawienia wniosku i zarzutami podniesionymi w piśmie kierującej wniosek o dofinansowanie. Do obowiązków organu należało będzie ostateczne sprecyzowanie jaka wymagana jest dokumentacja w ramach projektu objętego dofinansowaniem. Rację ma autor skargi kasacyjnej, że przepis art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju określa, kto może być ekspertem. W ust. 3 tego przepisu szczegółowo określono kiedy i w jakich okolicznościach następuje wyłączenie ekspertów. O ile w art. 30b jest mowa o wyłączeniu, to chodzi o etap oceny merytorycznej, a nie formalnej, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wyżej powołane podstawy prawne. Nie miały jednak one wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Z przyczyn powyższych Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.