II GSK 865/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Czesława Socha Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 maja 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 452/08 w sprawie ze skargi W.F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazów lub ograniczeń w ruchu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 19 maja 2008r., sygn. akt VI SA/Wa 452/08 po rozpatrzeniu skargi W.F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazów lub ograniczeń ruchu określonej kategorii pojazdów. Przytaczając stan faktyczny i prawny sprawy WSA podał, że w dniu 30 czerwca 2007 r. w miejscowości W., na drodze krajowej nr 24, zatrzymano do kontroli samochód ciężarowy o nr rej. [...], kierowany przez K.P., zatrudnionego w przedsiębiorstwie P.H.U. H. – W.F. Kierujący pojazdem oświadczył, że przewozi przesyłki kurierskie, zatem zakaz ruchu pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 ton nie obejmuje go. Faktu przewozu przesyłek kurierskich kierowca nie udokumentował. L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w G. decyzją z dnia [...] października 2006 r., wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) dalej: u.t.d., oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia 30 czerwca 2007 r., nałożył na przedsiębiorcę – W.F. - karę pieniężną w kwocie 150 zł, za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 do 30 minut, 600 zł za przekroczenie maksymalnego czasu pojazdu za każde rozpoczęte 30 minut oraz 1000 zł za wykonywanie przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazów lub ograniczeń ruchu określonej kategorii pojazdów. W odwołaniu od powyższej decyzji W.F. (dalej powoływany również jako skarżący) przyznał naruszenie przepisów dotyczących maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, nie zgodził się jednak z częścią decyzji dotyczącą nałożenia kary za wykonywanie przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazów lub ograniczeń ruchu określonej kategorii pojazdów. Jego zdaniem zastosowanie winien znaleźć § 3 ust 1 pkt 3 lit. i) rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 31 lipca 2007 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych pojazdów na drogach (Dz. U. Nr 147, poz. 1040), według którego okresowe ograniczenia w ruchu pojazdów nie mają zastosowania do przewozu przesyłek w ramach działalności pocztowej, stanowiących znaczną część ładunku lub znaczną część dostępnej przestrzeni ładunkowej. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) - po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 28 grudnia 2007 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2, 7, 8, art. 92 ust. 4 u.t.d. oraz l.p. 10.3 lit. a) i lit. b) oraz l.p. 13.2 załącznika do tej ustawy i art. 4 lit. q) i art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102/1 z 11 kwietnia 2006 r.) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego ponowna analiza materiału dowodowego pozwalała stwierdzić, że przedstawiona przez stronę dokumentacja dotyczyła innego podmiotu (O. spółki z o.o.) niebędącego stroną postępowania. Ustalono, że skarżący w chwili kontroli nie legitymował się przymiotem operatora pocztowego, wpisanego do odpowiedniego rejestru. Według GITD nie można uznać by W.F. prowadził działalność pocztową w rozumieniu ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. Nr 130, poz. 1188 ze zm.), wobec czego obowiązywał go zakaz ruchu pojazdów i zespołów pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 ton. W skardze na powyższą decyzję W.F., domagał się jej uchylenia w zakresie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazów lub ograniczeń ruchu określonej kategorii pojazdów. Twierdził, że bezzasadnie przyjęto, iż w dniu kontroli nie był wykonywany przewóz przesyłek pocztowych w ramach działalności pocztowej, świadczonej przez O. sp. z o.o., która to spółka posiadała stosowne zezwolenia, przy wykonywaniu tej działalności zatrudniała podwykonawców, odpowiadała wobec nadawcy i odbiorcy za dostarczenie przesyłek we właściwe miejsce i we właściwym czasie. Skarżący zarzucał, że z uchybieniem art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. organy nie zebrały wyczerpującego materiału dowodowego, nie ustosunkowały się do wyjaśnień strony, nie wskazały jakimi dowodami kierowały się ustalając stan faktyczny. Oddalając skargę na zaskarżoną w części powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, że stan faktyczny sprawy nie został przez organy wystarczająco wyjaśniony, przez co organ dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd podał, iż z akt sprawy wynika, że skarżący w toku postępowania przed organem I instancji przedstawił dokumenty stanowiące o współpracy z O. spółką z o.o., w tym m. in. umowę przewozu, co do której skarżący oświadczył, że złożył ją organowi. WSA stwierdził, że nie dopatrzył się tego dowodu w aktach administracyjnych i uznał, że wobec tego nie była ona przedmiotem analizy w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu pierwszej instancji umowa ta mogła potwierdzać wykonywanie przez skarżącego przewozów kurierskich na podstawie przepisów prawa pocztowego. Zdaniem Sądu organ powinien wyjaśnić kwestię współpracy skarżącego ze spółką O. Sąd stwierdził, że w przypadku nakładania przez organy kar pieniężnych, w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się - mając na uwadze zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów wyrażoną w art. 8 k.p.a. - obowiązek szczególnego i starannego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a następnie wyrażenia tego w decyzji, co nie zostało uczynione w rozpoznawanej sprawie. Od powyższego wyroku Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył orzeczenie w całości oraz wniósł o jego uchylenie w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.; domagał się też zasądzenie kosztów postępowania według norm. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej również jako p.p.s.a., tj. art. 87 ust 1 pkt 3 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten powinien być zastosowany, albowiem kierowca pojazdu miał obowiązek mieć przy sobie i okazywać dokumenty związane z dokonywanym przewozem i przewożonym ładunkiem; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. polegające na niezasadnym przyjęciu, że organ nie wyjaśnił i nie zbadał wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego z uwagi na brak w aktach sprawy umowy przewozu zawartej pomiędzy skarżącym i O. Sp. z o.o. i analizy treści tej umowy, która w ocenie Sądu mogła potwierdzić wykonywanie przewozów kurierskich przez skarżącego, podczas gdy organ należycie zebrał, wyjaśnił i zanalizował stan faktyczny niniejszej sprawy, a umowa przewozu, o której mowa wyżej, nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem z uwagi na szczególne przepisy dotyczące wykonywania usług pocztowych i operatora pocztowego, umowa przewozu nie mogła stanowić podstawy do uznania, iż skarżący w dniu kontroli wykonywał przewóz, który zwalniał od stosowania się do zakazu ruchu na drogach pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 ton z uwagi na wykonywanie przewozów kurierskich; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niezasadnym przyjęciu, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwalało na poznanie szczegółowych podstaw nałożenia kary pieniężnej podczas gdy uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawierało wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. a ewentualne jego braki, tj. niezajęcie przez organ stanowiska co do faktu współpracy skarżącego z O. sp. z o.o., będącą operatorem pocztowym, nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, z ww. powodów; - art. 153 p.p.s.a. polegające na udzieleniu organowi wskazań niemożliwych do wykonania, tj. zobowiązanie organu do zbadania, czy skarżący wykonywał przewozy kurierskie, podczas gdy obowiązujące przepisy prawa nie definiują tego rodzaju usług, przez co organ nie byłby w stanie ustalić jaką konkretnie okoliczność faktyczną miał wyjaśnić i zbadać. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, według organu przy ocenie dokonywanego przewozu liczą się tylko i wyłącznie kwalifikacje strony, która przyjmuje, doręcza, przemieszcza przesyłkę w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. – Prawo pocztowe (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159). W ocenie autora skargi kasacyjnej przewóz mógłby być oceniany w kategoriach usługi pocztowej tylko gdyby strona. wykonująca przewóz posiadała status operatora publicznego, a niewątpliwie statusu takiego skarżący nie miał. Przypisać mu można co najwyżej status przewoźnika, nie mógł zatem świadczyć usług pocztowych. Zdaniem GITD w celu prawidłowego wykonania umowy o świadczenie usług pocztowych spółka O. mogła zawrzeć z innymi podmiotami różnego rodzaju urnowy, nie znaczy to jednak, że podmioty te nabyły przez to status operatora pocztowego. Kasator podniósł też, że pojęcia "usługa kurierska" oraz "kurier" aktualnie funkcjonują jedynie jako nazwy używane potocznie. Ustawa - Prawo pocztowe mówi jedynie o usłudze pocztowej, która może być wykonywana przez stronę mającą status operatora, który uzyskał odpowiednie zezwolenia i został wpisany do odpowiedniego rejestru. Abstrahując od powyższych wywodów organ zauważył, że art. 87 u.t.d. kreuje obowiązek okazania wszelkich dokumentów związanych z danym przewozem w momencie przeprowadzania kontroli drogowej. W rozpoznawanej sprawie skarżący tego obowiązku nie wypełnił, jego kierowca nie poświadczył odpowiednimi dokumentami rodzaju wykonywanej usługi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W.F., podzielając stanowisko wyrażone przez WSA w Warszawie wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, nie ma bowiem usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny - zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, iż w niniejszej sprawie nie występowała nieważność postępowania w ujęciu art. 183 p.p.s.a., odnieść się należało do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów. W rozpatrywanym przypadku skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach, przewidzianych art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego (przez niewłaściwe zastosowanie), jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (mającego - w ocenie kasatora - istotny wpływ na wynik sprawy). Takie sprecyzowanie podstaw skargi kasacyjnej uzasadnia rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutu uchybień procesowych. Co do zasady przyjmuje się bowiem, że tylko poprawnie ocenione przez Sąd pierwszej instancji postępowanie administracyjne jak i prawidłowe proceduralnie postępowanie sądowoadministracyjne pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. W ocenie składu orzekającego zarzut naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7,77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. jest chybiony. Bezsprzecznie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. i skonkretyzowaną art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej zobligowany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Niewątpliwie też w ramach tego obowiązku organ - w oparciu o znajdujące zastosowanie w sprawie normy prawa materialnego - winien ocenić, jakie okoliczności mają znaczenie dla sprawy i jakie dowody dla ustalenia tych faktów są celowe. W rozpoznawanej sprawie nie było sporne, że masa całkowita kontrolowanego pojazdu przekraczała 12 ton, a w chwili kontroli obowiązywał zakaz ruchu po drogach, co skutkowało - na podstawie art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym i l.p. 13.2 załącznika do tej ustawy - nałożeniem kary za wykonywanie przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazów lub ograniczeń w ruchu określonej kategorii pojazdów. W sprawie, w której kontrolowany podmiot powoływał się na wyłączenie obowiązku przestrzegania ww. zakazu, organ zobligowany był do dokładnego wyjaśnienia tej kwestii. Zgodnie z § 3 ust. 1 lit. i) rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 31 lipca 2007 r. - obowiązującego w dacie wydania decyzji zaskarżonej do WSA, zastosowanie którego w sprawie nie jest skargą kasacyjną kwestionowane - zakaz ruchu nie dotyczy przewozu przesyłek w ramach działalności pocztowej, stanowiących znaczną część ładunku lub znaczną część dostępnej przestrzeni ładunkowej. W świetle brzmienia przytoczonej regulacji nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez GITD, że zakaz ruchy na drogach określonej kategorii pojazdów - przewożących przesyłki, o których mowa w ww. przepisie - nie znajduje zastosowania tylko gdy przewozu tych przesyłek dokonuje podmiot mający status operatora pocztowego. Istotnie, zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy Prawo pocztowe usługę pocztową stanowi wykonywane (...) zarobkowe przyjmowanie, przemieszczanie i doręczanie przesyłek (...). Niewątpliwie też wykonywanie działalności pocztowej (zgodnie z art. 1 ustawy polegającej na świadczeniu usług pocztowych) wymaga stosownych uprawnień. Nie znaczy to jednak, że przewóz przesyłki - przyjętej przez operatora do przemieszczenia i doręczenia zgodnie z umową o świadczenie usługi pocztowej - traci charakter "przewozu przesyłki w ramach działalności pocztowej", gdy przewozu jej dokonuje, na podstawie umowy z operatorem pocztowym, inny podmiot. W ocenie NSA wykładnia § 3 ust. 1 lit. i) ww. aktu wykonawczego wskazuje, że dla ceny czy kontrolowany podmiot zobowiązany jest stosować się do wprowadzonego zakazu ruchu, decydujące znaczenie ma charakter przewozu, który określa charakter przesyłki, jak i jaką cześć ładunku lub dostępnej przestrzeni ładunkowej przesyłka ta zajmuje, nie zaś to czy przewoźnikiem jest operator pocztowy. Zwolnienie z zakazu ruchu nie odnosi się bowiem do podmiotu dokonującego przewozu przesyłki lecz do przewozu określonego ładunku. Wprawdzie WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wywiódł wprost jak interpretuje § 3 ust. 1 lit. i) powołanego rozporządzenia, w treści której to regulacji strona upatrywała bezpodstawność nałożenia kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia, że ustalenie czy skarżącemu przysługiwało zwolnienie z zakazu ruchu po drogach - na które powoływał się (tzn. zawarte § 3 ust. 1 lit. i) rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 31 lipca 2007 r.) wymaga wyjaśnienia kwestii współpracy pomiędzy O. sp. z o.o. a W.F. Zwrócenia uwagi wymaga jednak, że kasator podstawami skargi kasacyjnej nie objął zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie tego uregulowania. Nie zarzucił też WSA wadliwości uzasadnienia wyroku. W tym stanie rzeczy, skoro organ czyniąc ustalenia faktyczne wadliwie ograniczył się do oceny czy strona jest operatorem pocztowym, uznać należy, iż WSA zasadnie stwierdził naruszenie w postępowaniu administracyjnym art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodzić należy się bowiem z tym, że wnioskowane przez stronę dowody, pominięte przez organ, trafnie oceniono jako istotne dla ustatenia czy skarżący zobowiązany był stosować się do zakazu ruchu po drogach. Ocena niekompletnego materiału dowodowego uchybia zasadzie swobodnej oceny dowodów. Brak zaś wskazania w uzasadnieniu decyzji z jakich względów postępowaniem dowodowym nie objęto umowy skarżącego ze spółką Opek jest - wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej - uchybieniem art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym zarzut naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. nie jest trafny. Odnosząc się do wskazanego w podstawie skargi kasacyjnej naruszania prawa materialnego zauważyć należy, że o tym to jakie normy materialnoprawne znajdą zastosowanie w sprawie, a w szczególności czy zasadne będzie nałożenie na skarżącego kary pieniężnej i na jakiej podstawie prawnej, sąd będzie mógł (ewentualnie) wypowiedzieć się po dokonaniu prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Podkreślić jednak wypada, że objęty skargą kasacyjną art. 87 § 1 pkt 3 u.t.d. stanowi o obowiązku kierowcy posiadania przy sobie podczas wykonywania przewozu i okazywania m.in. dokumentów związanych z przewożonym ładunkiem. Niewątpliwie też, zgodnie z art. 92 ust. 1 ww. ustawy, karze pieniężnej podlega ten, kto wykonuje przewóz naruszając obowiązki wynikające m.in. z przepisów tej ustawy. Jednakże nie można pominąć faktu, że w myśl art. 92 ust. 4 u.t.d. wykaz naruszeń obowiązków, o których mowa w przytoczonym ust. 1, zawiera załącznik do tej ustawy. Zgodnie z nim zaś, w sprawach związanych z ograniczeniami lub zakazem ruchu pojazdów po drogach, kara przewidziana jest tylko w razie wykonywania przewozu drogowego z naruszeniem tych przepisów, nie zaś za brak dokumentacji związanej z tym przewozem. Także z tego względu postępowanie dowodowe w sprawie nie może ograniczać się do oceny dokumentów przedstawionych przez kierowcę w dniu kontroli. Ocena zasadności zarzutu naruszenia przez WSA art. 153 p.p.s.a. wymaga wskazania, że zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W świetle tak brzmiącej regulacji ŃSA nie znajduje podstaw do przyjęcia, by zarzutem naruszenia ww. przepisu można skutecznie podważać - jak czyni to strona - prawidłowość zawartych w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania. Tym samym tak sformułowany zarzut nie może odnieść oczekiwanego przez stronę skutku. Nie mniej jednak dodać trzeba, że według składu orzekającego NSA z uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA wynika, iż ustalenia wymagają okoliczności wskazane w § 3 ust. 1 lit. i) rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 31 lipca 2007r., jako przesłanki zwolnienia od zakazu ruchu. Powyższego nie podważa posłużenie się przez WSA nieznanym obowiązującej ustawie - Prawo pocztowe pojęciem "przewozy kurierskie". Podsumowując: żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie uzasadniał wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Zgodnie tymczasem z art. 184 powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.