II GSK 87/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1204/11 w sprawie ze skargi M. S. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lutego 2011 r. nr bez numeru w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów adwokackich oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1204/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi M. S. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej: Prezydium NRA) z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów adwokackich, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz utrzymanej nią w mocy uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w B. (dalej: ORA) z dnia [...] października 2010 r., stwierdził, że uchwały nie podlegają wykonaniu, zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 11 grudnia 2009 r. i w dniu 21 września 2010 r. M. S. (dalej: skarżąca) przystąpiła do egzaminu adwokackiego organizowanego przez ORA w B., lecz zarówno w pierwszym, jak i poprawkowym terminie osiągnęła wynik negatywny. Uchwałą z dnia [...] października 2010 r. ORA w B. działając na podstawie art. 44 ust. 1 w zw. z art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188, dalej: Prawo o adwokaturze) skreśliła M. S. z listy aplikantów adwokackich Izby Adwokackiej w B. W uzasadnieniu uchwały ORA w B. stwierdziła, że w związku z uzyskaniem przez skarżącą negatywnego wyniku z egzaminu adwokackiego w pierwszym terminie oraz terminie poprawkowym zachodzi podstawa do skreślenia skarżącej z listy aplikantów adwokackich. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej Prezydium NRA uchwałą z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymało w mocy uchwałę ORA w B. z dnia [...] października 2010 r. Organ odwoławczy podniósł, że aktualnie obowiązujące unormowania ustawy – Prawo o adwokaturze nie zawierają expressis verbis przepisu nakazującego skreślenie aplikanta adwokackiego z listy po ukończeniu przez niego aplikacji (i ewentualnym niezdaniu egzaminu adwokackiego), to całość regulacji prawnych dotyczących aplikacji adwokackiej uprawnia do podjęcia uchwały o skreśleniu z listy aplikantów. Niezdanie egzaminu przez skarżącą nie przesądziło o jej skreśleniu z lity aplikantów ale sam fakt upływu okresu aplikacji. Fakt ten samoistnie przesądził o utracie przez skarżącą statusu aplikanta poprzez dokonanie stosownego skreślenia. Ponadto według organu skreślenie aplikanta po ukończeniu aplikacji jest czynnością techniczną i nie wymaga podejmowania uchwały, dochodzi jedynie do pewnego superfluum, co samo przez się nie stanowi o wadliwości uchwały. Skarżąca wniosła skargę na powyższą uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po przeprowadzeniu oceny legalności obu spornych uchwał organów samorządu adwokackiego stwierdził, że zostały one wydane bez podstawy prawnej i jako takie są nieważne, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Sąd I Instancji podkreślił, że powołane w obu uchwałach przepisy ustawy – Prawo o adwokaturze nie wskazują, że odbycie aplikacji i otrzymanie zaświadczenia o jej odbyciu jest podstawą do skreślenia z listy aplikantów. Mając na uwadze treść art. 76 ust. 1 i 2 Prawa o adwokaturze czynnością zamykającą cykl aplikacji adwokackiej rozumiany jako okres, w którym dana osoba odbywa szkolenie zawodowe i w trakcie którego to okresu przysługują jej określone w ustawie uprawnienia – jest ukończenie szkolenia i otrzymanie stosowanego zaświadczenia o odbyciu aplikacji adwokackiej. Jednak nie sposób uznać, że zakończenie okresu szkolenia i otrzymanie zaświadczenia o ukończeniu aplikacji daje jednoznaczną podstawę prawną do skreślenia danej osoby z listy aplikantów. Aby ORA mogła skreślić osobę z listy aplikantów musi działać w oparciu o wyraźną podstawę prawną. W art. 79 ust. 1 i ust. 2 ustawy oraz w § 8 ust. 1 ust. 2 "Regulamin aplikacji adwokackiej" (vide: Obwieszczenie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 22 września 2009 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Regulaminu aplikacji adwokackiej) określone zostały wyraźnie podstawy do skreślenia aplikanta z listy aplikantów adwokackich. Jednak zdaniem Sądu w powołanych uregulowaniach brak jest wskazania, że odbycie aplikacji i otrzymanie zaświadczenia oraz ewentualne późniejsze niezdanie egzaminu adwokackiego jest podstawą do skreślenia z listy aplikantów adwokackich. Wykładnia literalna samej ustawy jak również Regulaminu wskazują, że status aplikanta jest niezależny od faktu odbywania aplikacji, tj. uzyskanie takiego statusu nie wiąże się z rozpoczęciem odbywania aplikacji, ani jego utrata nie wiąże się z zakończeniem biegu aplikacji adwokackiej. Jak wskazał dalej Sąd brak jest takiej normy prawnej, która regulowałaby status prawny aplikanta adwokackiego. Sąd I instancji uznał również, że powołany w podstawie prawnej uchwały z dnia [...] października 2010 r., art. 44 Prawa o adwokaturze nie mógł stanowić samoistnej podstawy do wydania uchwały, ponieważ stanowi on jedynie ogólny przepis kompetencyjny, z którego nie wynika jakiekolwiek uprawnienie do skreślenia z listy aplikantów adwokackich. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd I instancji uznał, że brak było jakiejkolwiek podstawy materialnoprawnej do podjęcia przez ORA w B. uchwały w przedmiocie skreślenia skarżącej z listy aplikantów adwokackich. Zdaniem Sądu I instancji organy obu instancji dokonując skreślenia skarżącej z listy aplikantów adwokackich – dopuściły się rażącego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisie art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a., oraz art. 7 Konstytucji RP. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż trzeba zaradzić jakoś obecnej sytuacji w taki sposób, aby nie powstała swoista kategoria tzw. "wiecznych aplikantów", których de iure nie można skreślić z listy aplikantów, niemniej organy samorządu zawodowego nie mogą podejmować działań, które nie mają wyraźnego oparcia w obowiązujących normach prawnych. W ocenie Sądu, zasady zwykłej logiki i racjonalności wskazują, że osoba, która ukończyła aplikację i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, nie powinna być traktowana jako aplikant, a więc osoba korzystająca z uprawnień m.in. do występowania przed sądami, organami ścigania, czy też organami administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że organy samorządu zawodowego adwokatów, kierując się wyłącznie zasadami racjonalności, mogą podejmować uchwały (decyzje administracyjne), które nie znajdują jednoznacznej podstawy materialnoprawnej w aktach normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym. W ocenie Sądu, przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi pozbawienie strony jej uprawnień (w tym zawodowych, służbowych, etc.), bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady interpretacji i stosowania norm ustawowych, które ukształtowane są przede wszystkim w oparciu o zasadę prymatu wykładni językowej przed innymi rodzajami wykładni. Od powyższego wyroku Prezydium NRA złożyło skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 76 ust. 2 Prawa o adwokaturze poprzez uznanie, iż przepis ten nie daje podstawy prawnej do skreślenia danej osoby z listy aplikantów podczas, gdy wykładnia systemowa i celowościowa ww. przepisu wskazuje, że odbycie aplikacji w ww. terminie i otrzymanie zaświadczenia jest podstawą do skreślenia z listy aplikantów. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazał, iż przepis art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze daje podstawę do stwierdzenia, że osoba, która zakończyła aplikację i otrzymała zaświadczenie o odbyciu aplikacji adwokackiej nie jest już aplikantem adwokackim i nie może występować przed sądami na podstawie upoważnienia udzielonego w oparciu o art. 77 Prawa o adwokaturze. Prawa i obowiązki aplikanta wygasają ex lege – z upływem okresu aplikacji poprzedzonym zaliczeniem wymaganych szkoleń i kolokwiów. Zatem skreślenie z listy aplikantów adwokackich w sytuacji zakończenia aplikacji i uzyskanie zaświadczenia na podstawie art. 76 ust. 2 Prawa o adwokaturze jest czynnością techniczną. Podstawą prawną do skreślenia z listy aplikantów adwokackich po zakończeniu aplikacji i otrzymaniu zaświadczenia jest przepis art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze. Zarówno wykładnia językowa, systemowa, celowościowa jak i funkcjonalna jednoznacznie wskazują, że osoba po zakończeniu aplikacji traci status aplikanta i jako taka nie może dalej pozostawać na liście aplikantów adwokackich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a jedynie nieważność postępowania (której w niniejszej sprawie nie stwierdzono) bierze pod uwagę z urzędu. Związanie skargą kasacyjną oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Powyższe koresponduje z ciążącym na kastorze obowiązkiem wskazania konkretnych przepisów prawa (materialnego lub formalnego), które – jego zdaniem – zostały przez Sąd I instancji naruszone. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie wolno konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać, ani w inny sposób korygować. Autor skargi kasacyjnej w jej podstawie sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 76 ust. 2 Prawa o adwokaturze polegającą na uznaniu, że przepis ten nie daje podstawy prawnej do skreślenia danej osoby z listy aplikantów podczas gdy wykładnia systemowa i celowościowa tego przepisu wskazuje, iż odbycie aplikacji w ww. terminie i otrzymanie zaświadczenia jest podstawą do skreślenia z listy aplikantów. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że podstawą prawną do skreślenia z listy aplikantów adwokackich po zakończeniu aplikacji i otrzymaniu zaświadczenia jest przepis art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze. Kasator podniósł, że zarówno wykładnia językowa, systemowa i celowościowa jak i funkcjonalna jednoznacznie wskazują, że osoba po zakończeniu aplikacji traci status aplikanta adwokackiego i jako taka nie może dalej pozostawać na liście aplikantów adwokackich. Tak sformułowane i uzasadnione zarzuty wskazują, że w ocenie kasatora przepisy art. 76 ust. 1 i ust. 2 Prawa o adwokaturze stanowią materialnoprawną podstawę do skreślenia z listy aplikantów osobę, która odbyła aplikację i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu. Natomiast zdaniem Sądu I instancji w ustawie – Prawo o adwokaturze brak wyraźnego wskazania, że odbycie aplikacji i otrzymanie zaświadczenia (oraz ewentualne późniejsze niezdanie egzaminu adwokackiego) jest podstawą do skreślenia z listy aplikantów adwokackich. Pogląd Sądu I instancji należy uznać za prawidłowy. Zgodnie z art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze (w brzmieniu przywołanym w skardze kasacyjnej i obowiązującym od dnia 25 marca 2009 r.) aplikacja adwokacka rozpoczyna się z dniem 1 stycznia każdego roku i trwa trzy lata. Natomiast stosownie do treści art. 76 ust. 2 Prawa o adwokaturze (w brzmieniu obowiązującym począwszy od dnia 10 września 2005 r.) aplikantowi, który odbył aplikację adwokacką, właściwa okręgowa rada adwokacka wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji adwokackiej. Przepis art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze w brzmieniu – powyżej przywołanym określa jedynie z jakim momentem rozpoczyna się aplikacja oraz określa okres odbywania aplikacji. Można jedynie zauważyć, że przepis ten w brzmieniu obowiązującym przed dniem 25 marca 2009 r. stanowił, że aplikacja trwa trzy lata i sześć miesięcy. Zatem nie określał początku i końca aplikacji, a jedynie okres jej odbywania (por. wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GSK 494/07, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Natomiast przepis art. 76 ust. 2 Prawa o adwokaturze w brzmieniu powyżej przywołanym nakłada na okręgową radę adwokacką obowiązek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji i tym samym określa uprawnienie dla aplikanta, który odbył aplikację adwokacką, do jego otrzymania. W żadnym razie nie można wywieść z tej normy prawnej podstawy materialnoprawnej do rozstrzygnięcia przez kompetentny organ w formie uchwały (rozstrzygnięcie władcze) o skreśleniu danej osoby z listy aplikantów. Także treść art. 77b Prawa o adwokaturze (obowiązującego od dnia 25 marca 2009 r.), który został przywołany przez kasatora w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie uprawnia do podjęcia odmiennych wniosków od tych, które przyjął Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ostatnio powołany przepis stanowi, że do egzaminu adwokackiego może przystąpić osoba, która odbyła aplikację adwokacką i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 66 ust. 2. Z regulacji powyższych wynika tylko tyle, że jednym z warunków uprawniających do przystąpienia do egzaminu adwokackiego jest legitymowanie się ukończeniem aplikacji adwokackiej czyli okresem, w którym aplikant adwokacki odbył w określonym ustawowo terminie cykl szkoleń i praktyk zawodowych oraz zdał pozytywnie przewidziane stosownymi przepisami egzaminy czy tzw. kolokwia. Odbycie tego rodzaju aplikacji (czyli praktyk osób mających ukończone studia prawnicze i przygotowujących się do określonego zawodu prawniczego) zostaje potwierdzone otrzymanym zaświadczeniem o jej ukończeniu (art. 76 ust. 2 Prawa o adwokaturze). Zaświadczenie tego rodzaju jest jedynie formalnym wymogiem dającym możliwość przystąpienia do egzaminu adwokackiego. Brak więc podstaw do przyjęcia, że przepisy regulujące okres trwania aplikacji adwokackiej i wydania zaświadczenia o jej odbyciu stanowią jednocześnie podstawę materialnoprawną do podjęcia uchwały o skreśleniu danej osoby z listy aplikantów. Także treść art. 77b Prawa o adwokaturze nie uprawnia do przyjęcia poglądu prezentowanego przez kasatora. Przepisy ustawy – Prawo o adwokaturze w Dziale VII "Aplikacja adwokacka" regulują w sposób jednoznaczny kwestie związane z wpisem na listę aplikantów adwokackich (art. 75) jak i ze skreśleniem aplikanta adwokackiego z tej listy (art. 79). Trafnie zauważył Sąd I instancji, że przepis art. 79 Prawa o adwokaturze nie przewiduje skreślenia osoby z listy aplikantów w związku z faktem odbycia aplikacji adwokackiej i uzyskaniem stosownego zaświadczenia w tym przedmiocie. Jak wynika z art. 79 ust. 3 Prawa o adwokaturze do skreślenia aplikanta adwokackiego z listy aplikantów stosuje się odpowiednio przepisy art. 68 ust. 5–7. Z treści art. 68 ust. 5 Prawa o adwokaturze wynika zaś, że wpisu na listę dokonuje się poprzez podjęcie uchwały. Zatem odpowiednio skreślenie z listy – ale w przypadkach określonych w ustawie – także następuje w formie uchwały. Uchwała jest więc władczym rozstrzygnięciem właściwego organu, który z mocy prawa powszechnie obowiązującego posiada kompetencje do załatwienia sprawy indywidualnej w tej formie. Oznacza to, że musi istnieć norma prawna, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji przez właściwy organ administracji publicznej. Nie ma podstaw do wyprowadzania domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej (uchwały w przypadku organu kolegialnego). Jeżeli przepis prawa nie daje podstaw materialnoprawnych do tej drogi postępowania, prowadzenie postępowania i rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej jest działaniem bez podstawy prawnej, a sankcją jest nieważność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2010 r., sygn. akt I OSK 245/11, Zbiór Lex nr 984384). Uwzględniając powyższe brak było podstaw do uznania za trafne poglądy autora skargi kasacyjnej, że przepisy art. 76 ust. 1 i ust. 2 Prawa o adwokaturze stanowią podstawę prawną do podjęcia uchwały o skreśleniu osoby z listy aplikantów w sytuacji odbycia aplikacji i otrzymania zaświadczenia o jej odbyciu. Wbrew stanowisku kasatora do takiego wniosku uprawnia nie tylko wykładnia językowa powyższych regulacji, ale także wykładnia funkcjonalna i systemowa, o czym dowodzą powyższe wywody Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu I instancji, dotyczące przepisów regulujących aplikację adwokacką, a zawarte w ustawie – Prawo o adwokaturze. Jak podkreśla się w doktrynie dla dokonania wykładni językowej konieczne jest uwzględnienie całości relewantnego dla rozstrzygnięcia danego problemu tekstu prawnego. Odtwarzanie normy prawnej z tekstu prawnego wymaga zwykle nie tylko odwołanie się do znacznie większej niż tylko jeden – zrębowy – przepis, przepisów prawnych, ale i do pewnych twierdzeń o systemie prawnym, w tym twierdzeń o regułach jego konstrukcji (por. J. Mikołajewicz, Glosa do uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 24 września 2001 r., sygn. akt OPK 16/01, opubl. OSP 2002, nr 4, poz. 50). Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę na niekonsekwencje w stanowisku kasatora. Z jednej strony twierdzi się, że przepisy art. 76 ust. 1 i ust. 2 Prawa o adwokaturze, przy ich właściwej wykładni, dają podstawę prawną do skreślenia osoby z listy aplikantów po odbyciu aplikacji adwokackiej i otrzymaniu zaświadczenia w tym przedmiocie. Jednocześnie odwołując się do stosowania reguł wykładni funkcjonalnej i systemowej wskazuje się, że powyższe regulacje uprawniają do wniosku, iż prawa i obowiązki aplikanta wygasają ex lege z upływem okresu aplikacji, zaś otrzymanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji oznacza, że status aplikanta danej osobie nie przysługuje (s. 3). Przy takim poglądzie trudno więc uznać, że zachodzą podstawy prawne do podjęcia uchwały o skreśleniu z listy aplikantów osoby, której według kasatora, status aplikanta nie przysługuje. Następnie zaś twierdzi się, że: "skreślenie z listy aplikantów adwokackich w sytuacji zakończenia aplikacji i uzyskania zaświadczenia na podstawie art. 76 ust. 2 Prawa o adwokaturze jest czynnością techniczną" (s. 4). Zauważyć przy tym należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wprost stwierdzono, iż: "Prezydium NRA stoi na stanowisku, że skreślenie aplikanta po ukończeniu przez niego aplikacji jest czynnością techniczną i nie wymaga podejmowania uchwały przez ORA". Zatem strona wnosząca skargę kasacyjną pośrednio przyznaje, że w mającym w sprawie zastosowanie stanie prawnym brak jest podstaw prawnych do podjęcia uchwały o skreśleniu osoby z listy aplikantów po odbyciu aplikacji i otrzymaniu zaświadczenia o jej ukończeniu. Kastor jedynie błędnie uważa, że podjęcie mimo to, przedmiotowej uchwały nie uprawnia do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Stanowisko takie nie może być zaakceptowane wobec treści przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie jak i w doktrynie na gruncie powyższej regulacji prezentowane jest jednolite stanowisko co do rozumienia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej". Oznacza to bowiem, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Decyzja administracyjna jest wydana bez podstawy prawnej m.in.: gdy następuje jej wydanie poza sferą regulacji prawnej, lub w sprawie, w której uprawnienie bądź obowiązek wynikał wprost z ustawy, gdy przewidziana jest inna forma działania np. czynności materialno-techniczne (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Lex 2011, komentarz do art. 156 k.p.a. oraz powołana tam literatura i orzecznictwo NSA). Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej za bezzasadne, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.