II GSK 896/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 1497/16 w sprawie ze skargi Gminy P. na czynność Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy P. na rzecz Zarządu Województwa Dolnośląskiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę Gminy P. na czynność Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2016 r., w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Gmina P. wnioskiem zwróciła się do Zarządu Województwa Dolnośląskiego o dofinansowanie projektu pn. "Zabezpieczenie i ekspozycja reliktów wieży mieszkalnej zamku na G. G. oraz zagospodarowanie terenu polany szczytowej" złożonego w ramach konkursu RPO WD na lata 2014-2020 Działanie 4.3 Dziedzictwo kulturowe. W wyniku przeprowadzonej kontroli w zakresie spełnienia warunków formalnych wniosku wezwano stronę do dokonania poprawek/uzupełnień wniosku, w wyniku którego wnioskodawca w dniu 19 września 2016 r. złożył poprawiony/uzupełniony formularz oraz wymagane załączniki informując jednocześnie, że w zakresie uzupełnienia Deklaracji organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000 oraz Deklaracji właściwego organu odpowiedzialnego za gospodarkę wodną, nie otrzymała pomimo podjętych starań uzupełnionych deklaracji. Skarżąca zastrzegła, że niezwłocznie po ich otrzymaniu przekaże je Instytucji Zarządzającej. Pismem z dnia 14 października 2016 r., poinformowano Gminę P., że wniosek o dofinansowanie jej projektu został oceniony negatywnie, ponieważ nie spełnił kryterium formalnego, ogólnego, obligatoryjnego zawartego w "Kryteriach wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020", zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący RPO WD: Kryterium nr 1 "Poprawność wypełnienia złożonego wniosku". Instytucja Organizująca Konkurs wskazała, że Gmina została poproszona o wskazanie "ponadregionalnej komplementarności" lub "ponadregionalnego partnerstwa", czego nie uczyniła. Strona został poproszona o zmianę nazwy kategorii kosztów w odniesieniu do dokumentacji projektowej. W tym zakresie Gmina dokonał niewłaściwej zmiany zmieniając nie nazwę kategorii kosztów, a ich opis. Skarżąca poproszona o przedstawienie informacji dotyczących ponadregionalnego charakteru projektu nie zastosowała się do uwag organu. Wreszcie, w odniesieniu do wymogów związanych z deklaracją organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000 oraz deklaracją właściwego organu odpowiedzialnego za gospodarkę wodną, organ stwierdził, że wnioskodawca nie zastosował się do uwag Instytucji Zarządzającej i nie załączył poprawionych deklaracji. Objętą skargą informacją z dnia 28 listopada 2016 r., Zarząd Województwa Dolnośląskiego poinformował Gminę P. o nie uwzględnieniu jej protestu. Zarząd przyznał rację stronie odnośnie nie uwzględnionych przez Instytucję Organizującą Konkurs uzupełnień wniosku w części "Studium wykonalności Pozostałe informacje" i stwierdzając, że wnioskodawca uzupełnił właściwe pole we Wniosku. Zauważył przy tym, że ocenę czy dokonał tego w sposób prawidłowy, można będzie stwierdzić dopiero w trakcie oceny merytorycznej wniosku podczas oceny kryterium "Ponadregionalny charakter wniosku". ZWD w pozostałym zakresie podtrzymał stanowisko Instytucji Organizującej Konkurs. Za prawidłową ZWD uznał ocenę odnoście poprawności wypełnionego wniosku w punkcie A.7 "Typ projektu" stwierdzając, że wnioskodawca w proteście wskazywał na miejsca, w których opisał we wniosku o dofinansowanie informacje o ponadregionalnej komplementarności. Organ wskazał, że wnioskodawca we wniosku o dofinansowanie wskazał w części "Zgodność z dokumentami o charakterze krajowym/wspólnotowym" na Narodową Strategię Rozwoju Kultury na lata 2004-2020", wobec czego zgodnie z zasadami wypełnienia wniosku o dofinansowanie w przypadku, gdy projekt posiada ponadregionalny charakter, w poz. A7 należało wskazać "ponadregionalną komplementarność" lub "ponadregionalne partnerstwo", czego strona nie dokonała. Zarząd Województwa Dolnośląskiego zgodził się także z IOK w zakresie poprawności wypełnienia wniosku w części dot. punktu D.4 "Zakres finansowy", gdzie zgodnie z poleceniem zawartym w piśmie z 9 września 2016 r. skierowanym do wnioskodawcy w celu poprawy wniosku o dofinansowanie, w uwagach do kryterium "Poprawność wypełnienia złożonego wniosku" w pkt 12 wyraźnie wskazano sposób poprawy wniosku o dofinansowanie zaś strona nie zmieniła kategorii kosztów, dokonując jednocześnie nieuprawnionej zmiany w Pkt. D.3. "Zakres rzeczowy". Odnosząc się do zastrzeżeń co do oceny deklaracji Deklaracja organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000 oraz Deklaracja właściwego organu odpowiedzialnego za gospodarkę wodną, Zarząd Województwa wyjaśnił, że w pierwotnie złożonym wniosku o dofinansowanie strona skarżąca załączyła Deklarację organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000 oraz Deklarację właściwego organu odpowiedzialnego za gospodarką wodną, które ujmowały swoim opisem tylko i wyłącznie częściowy zakres prac przewidzianych w ramach projektu - zabezpieczenie i nadbudowę odsłoniętych w trakcie prac archeologicznych reliktów murów wieży mieszkalnej zamku na G. G. poprzez nadbudowę murów obwodowych, wykonanie sklepień i stropów oraz przygotowanie wnętrz przeznaczonych do ekspozycji reliktów archeologicznych oraz modeli. Z treści projektu wynikało natomiast, że projekt swoim zakresem obejmował także prace dotyczące zagospodarowania terenu polany szczytowej, dlatego zdaniem organu oceniający słusznie zakwestionowali przedłożone Deklaracje, albowiem nie obejmowały one całego zakresu projektowanych prac. Zarząd wskazał przy tym, że poprawione Deklaracje wnioskodawca przesłał po terminie, ponadto różniły się one od przedstawionych wcześniej nie tylko w zakresie tytułów, lecz zmianie uległo również ich uzasadnienie. Organ uznał, że Gmina P. pismem z 19 września 2016 r. tylko częściowo poprawiła wniosek zgodnie z zaleceniami wynikającymi z dnia 9 września 2016 r. Reasumując Zarząd Województwa Dolnośląskiego stwierdził, że Instytucja Organizująca Konkurs w prawidłowy sposób przeprowadziła ocenę wniosku i z tych przyczyn protest był niezasadny. Sąd I instancji oddalając skargę Gminy . stwierdził, że ocena wniosku o dofinansowanie projektu, która znalazła ostateczny wynik w informacji o rozpatrzeniu projektu, odpowiada prawu. Sąd nie zgodził się ze stroną skarżącą, że ocena wniosku w punktach A.7 i D.4 była niezgodna z zasadą rzetelności ujętą w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i dodatkowo prowadziła do naruszenia art. 37 ust. 5 ustawy wdrożeniowej. Zdaniem Sądu nie uzasadnia stanowiska Gminy jej twierdzenie, że rzekome braki formalne dotyczące wymienionych punktów wniosku nie były niezbędne do oceny spełnienia kryteriów wyboru projektu. Podzielił stanowisko organu, że błędy z pkt. A.7 i D.4 dotyczą kryterium pn. "Poprawność wypełnienia złożonego wniosku". Zgodnie z załącznikiem do Regulaminu Konkursu, tj. Wyciągu z Kryteriów wyboru projektów zatwierdzonych przez KM RPO WD 2014-2020 w dniu 7 kwietnia 2016 r. (Uchwała nr 31/16 KM RPO WD) obowiązujących w niniejszym naborze, w treści definicji ww. kryterium zostało wyraźnie wskazane, że "W ramach tego kryterium weryfikowane jest, czy wszystkie pola we wniosku o dofinansowanie zostały wypełnione zgodnie z instrukcją wypełnienia wniosku o dofinansowanie oraz treścią regulaminu danego konkursu oraz czy załączniki do wniosku są aktualne i zostały wypełnione poprawnie". Ponadto w Regulaminie Konkursu wyraźnie wskazano, że: "Niepoprawienie w terminie lub niepoprawienie wszystkich braków i omyłek lub wprowadzenie zmian, niewynikających z pisma (....) spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia i niedopuszczenie projektu do oceny lub dalszej oceny" (pkt 16). W Regulaminie Konkursu wskazano również, że ocena formalna to ocena kryteriów formalnych ogólnych i specyficznych (bez możliwości korekty/z możliwością korekty), natomiast wszystkie kryteria oraz ich definicje (tj. co będzie sprawdzane i na jakiej podstawie) zostały ujęte w załączniku do Regulaminu Konkursu. Odnosząc przywołane regulacje do sprawy, Sąd wskazał, że strona zgodnie z zasadami zawartymi w regulaminie i ustawie wdrożeniowej została wezwana do uzupełnienia wniosku, gdyż w piśmie wskazano poszczególne części wniosku, które zostały wypełnione niewłaściwie i wskazano na sposób ich poprawienia. Sąd podkreślił, że w wypadku wątpliwości, co do sposobu poprawy czy uzupełnienia wniosku, istnieje możliwość zwrócenia się o uzyskanie informacji i wyjaśnienia do organizatora konkursu. Skarżąca o takie wyjaśnienia nie się nie zwracała, wobec czego nie usprawiedliwiał jej fakt, że poprawiając błędną nazwę kategorii kosztów w pkt D.4 w nieprawidłowy sposób zrozumiała pouczenie i uznała je za nieprecyzyjne. Zdaniem Sądu brak było również podstaw do stwierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 43 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez wyznaczenie siedmiodniowego terminu beneficjentowi do uzupełnienia poprawionej dokumentacji. Gmina została wezwana o uzupełnienie wniosku i przedłożenie deklaracji odnoszących się do złożonego przez nią projektu zgodnie punktem 16 Regulaminu Konkursu i art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Obie regulacje stanowią o terminie "nie krótszym niż 7 dni" do uzupełnienia lub poprawienia wniosku, stąd wyznaczenie skarżącej siedmiodniowego terminu do dostarczenia właściwych deklaracji nie było naruszeniem powołanych regulacji. Sąd I instancji stwierdził, że organ zasadnie nie uwzględnił wyjaśnień wnioskodawcy, który uzupełnił co prawda żądaną dokumentację, jednak z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Nie zgodził się w tym zakresie z tłumaczeniami Gminy, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska pomimo monitów skarżącej nie nadesłał wymaganych deklaracji w żądanym przez organ terminie. Skarżąca, przystępując do konkursu powinna znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy. Powyższe wymagania odnoszą się do wszystkich uczestników konkursu, w którym powinien zostać wybrany projekt najlepszy. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podała art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Skargą kasacyjną Gmina P. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego: 1) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Instytucja Zarządzająca RPO przeprowadziła ocenę wniosku skarżącego rzetelnie, w sytuacji gdy Instytucja Zarządzająca RPO wadliwe zastosowała przepis art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i dokonała nierzetelnej oceny wniosku o dofinansowanie złożonego przez Gminę Przeworno na zadanie pn.: "Zabezpieczenie i ekspozycja reliktów wieży mieszkalnej zamku na G. G. oraz zagospodarowanie terenu polany szczytowej", w związku z niespełnieniem kryterium formalnego ogólnego, w sytuacji gdy wszystkie kryteria formalne ogólne zostały spełnione; 2) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 5 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego wadliwe zastosowanie i uznanie, że Instytucja Zarządzająca RPO w sposób prawidłowy dokonała oceny wniosku, w sytuacji gdy do negatywnej oceny wniosku w zakresie rzekomych braków formalnych dotyczących pkt A.7. oraz D.4. wniosku doszło wadliwie gdyż informacje tam wymagane nie były niezbędne do oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów; 3) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 43 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego wadliwe zastosowanie i uznanie, że wyznaczenie 7-dniowego (minimalnego) terminu na uzupełnienie Deklaracji organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000 oraz Deklaracji właściwego organu odpowiedzialnego za gospodarkę wodną o brakujący element "zagospodarowanie terenu polany szczytowej" było zgodne z zasadami rzetelności, w sytuacji gdy w celu poprawienia deklaracji skarżąca musiała wystąpić do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska we W., co sprawia że dotrzymanie 7-dniowego terminu nie było możliwe, a już na pewno nie było zależne od skarżącej, co świadczy o nierzetelnym prowadzeniu postępowania w sprawie wyboru projektów do dofinansowania. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku; uznanie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego; zasądzenie od Zarządu Województwa Dolnośląskiego na rzecz Gminy P. kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjna organ wniósł o jej oddalenie oraz zasadzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przypomnieć należy, że Istotną cechą postępowania kasacyjnego jest, poza przypadkami nieważności postępowania, związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Według art. 176 .p.p.s.a. jednym z zasadniczych elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej jest przytoczenie jej podstaw (konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego) wraz z uzasadnieniem. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niniejsza skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich wadliwe (niewłaściwe) zastosowanie. Podkreślić należy, iż wskazywany przez kasatora art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem o charakterze ustrojowym. O naruszeniu przepisów art. 3 § 1 p.p.s.a. można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13). Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. Zaskarżony wyrok został bowiem wydany po rozpatrzeniu skargi na czynność Zarządu Województwa Dolnośląskiego w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu. WSA w W. przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Po zbadaniu legalności działalności powyższego organu administracji publicznej, Sąd I instancji na podstawie art. 61 ust.8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej skargę oddalił, czyli zastosował jeden z środków przewidzianych w ustawie. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanego przepisu w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla skarżącego, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu dyspozycji ani art. 3 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2074/13). To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z oceną ustalonego stanu prawnego dokonaną przez Sąd I instancji, nie oznacza, że doszło naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów materialnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zdania skarżącej kasacyjnie Gminy, iż przez Sąd I instancji został naruszony art. 37 ust. 1 i ust. 5 ustawy wdrożeniowej. Rację ma Sąd przyjmując za organem, że to Wnioskodawca przystępując do konkursu winien zapoznać się z wymogami obowiązującymi w ramach ogłoszonego naboru. Wnioskodawca zgodnie z postanowieniami Regulaminu konkursu zobowiązany był do poprawienia wniosku zgodnie ze wskazanymi uwagami. Z tego obowiązku się nie wywiązał, pomimo, iż oświadczył w piśmie z dnia 19 września 2016 r. skierowanym do Wydziału Wdrażania EFRR w Departamencie Funduszy Europejskich UMWD, że we wniosku zostały wprowadzone zmiany zgodnie z uwagami IP zawartymi w piśmie przesłanym do Gminy P.. Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie Gminą, iż Sąd I instancji naruszył przepisy art. 43 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowe, ponieważ jak słusznie uznał Sąd I instancji, podzielając pogląd organu, że to wnioskodawca powinien dochować należytej staranności i przygotować niezbędne dokumenty wymagane w ramach ogłoszonego konkursu. Gmina P. nie dokonała wszelkiej staranności nie informując RDOŚ o pełnym zakresie prac przewidzianych do realizacji w ramach projektu, co uniemożliwiło przeprowadzenie rzetelnej analizy oddziaływania na środowisko. Odnosząc się do zarzutu pomieszczonego w skardze kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 43 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego wadliwe zastosowanie i uznanie, że wyznaczenie 7-dniowego (minimalnego) terminu na uzupełnienie Deklaracji organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000 oraz Deklaracji właściwego organu odpowiedzialnego za gospodarkę wodną o brakujący element "zagospodarowanie terenu polany szczytowej" było zgodne z zasadami rzetelności, w sytuacji gdy w celu poprawienia deklaracji skarżąca musiała wystąpić do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska we W., co sprawia że dotrzymanie 7-dniowego terminu nie było możliwe, a już na pewno nie było zależne od skarżącej, co świadczy o nierzetelnym prowadzeniu postępowania w sprawie wyboru projektów do dofinansowania, Naczelny Sąd Administracyjny go nie podzielił. Podkreślić należy po pierwsze, iż skarżąca Gmina nie podniosła w proteście zarzutu w zakresie zastosowania 7 - dniowego terminu. Jak zasadnie za organem stwierdził Sąd I instancji zgodnie z postanowieniami regulaminu konkursu termin 7 - dniowy wynika z treści punktu 16 : "W przypadku stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie braków formalnych lub oczywistych omyłek IOK wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku lub poprawienia w nim oczywistej omyłki w terminie nie krótszym niż 7 dni od dnia otrzymania informacji, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia i w konsekwencji niedopuszczenia projektu do oceny lub dalszej oceny." Termin ten w ten sposób określony został także w treści art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjna organ podkreślił, że "w szczególnie uzasadnionych przypadkach, uzasadnionych przez wnioskodawców, termin ten może ulec wydłużeniu do konkretnie wskazanej daty. Wnioskodawca nie zwrócił się do Instytucji Organizującej Konkurs z taką prośbą, jedynie przedłożył skorygowany wniosek i poinformował, iż przedmiotowe deklaracje przedłoży niezwłocznie po ich otrzymaniu. Nic nie stało na przeszkodzie, aby w zakreślonym 7-dniowym terminie wnieść o przedłużenie terminu do uzupełnienia wniosku. Niedopuszczalne jest jednak uzupełnienie dokumentacji po złożeniu w dniu 21.09.2016 r. poprawionej wersji wniosku o dofinansowanie. Organ podnosi, że uwzględnienie przez Instytucje organizująca Konkurs przedłożonych, uaktualnionych deklaracji (w dniu 30.09.2016 i 05.10.2016 r.) - a zatem po upływie terminu wyznaczonego, byłoby wyrazem nierównego traktowania Wnioskodawców w ramach prowadzonego naboru." Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o treść art. 184 p.p.s.a., orzekła jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1) p.p.s.a.