II GSK 93/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 1 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 299/18 w sprawie ze skargi R.B. na pismo Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. VS Postanowieniem z 25 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 299/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę R.B. na pismo Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] września 2017 r. sędzia Sądu Rejonowego w [...] R.B. złożyła oświadczenie "o woli dalszego zajmowania stanowiska sędziego", przedstawiając jednocześnie zaświadczenie stwierdzające, że jest zdolna, ze względu na stan zdrowia, do pełnienia obowiązków sędziego. Oświadczenie to zostało przekazane Ministrowi Sprawiedliwości przy piśmie Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z [...] października 2017 r. Prezes Sądu poparła prośbę sędzi R.B.. Pismem z [...] listopada 2017 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości, powołując się na art. 69 § 1, § 1b i § 3 zd. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Z 2016 r. poz. 2062 ze. zm.; dalej "p.u.s.p."), poinformował R.B., że nie wyraża zgody na dalsze zajmowanie przez nią stanowiska sędziego. R.B., uznając powyższe pismo za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej nieuwzględnienie. WSA w Warszawie odrzucił skargę na powyższe pismo, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako niedopuszczalną. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości, podejmowane na podstawie art. 69 § 1b p.u.s.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 maja 2018 r., nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a."), ani też nie stanowi innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. WSA wskazał, że uznanie, że rozstrzygnięcie wydawane przez Ministra Sprawiedliwości wydawane na podstawie art. 69 § 1b p.u.s.p. stanowi decyzję administracyjną bądź inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej wymagałoby przyjęcia, że mamy w tym przypadku do czynienia ze sprawą administracyjną. Sąd przywołał konstytucyjne zasady powoływania sędziów (art. 179), ich nieusuwalności (art. 180 ust. 1) i przeniesienia w stan spoczynku (art. 180 ust. 3). Wskazał również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że kompetencja Prezydenta RP zarówno w zakresie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, jak i odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego jest specjalną prerogatywą Prezydenta RP jako głowy państwa. Jest to czynność niezawisła i dyskrecjonalna, która nie podlega kontroli sądu administracyjnego. W ocenie Sądu również rozwiązanie stosunku służbowego sędziego, wygaśnięcie stosunku służbowego, oraz przejście sędziego w stan spoczynku, przewidziane w art. 180 § 2-5 Konstytucji RP i doprecyzowane w przepisach ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, nie następuje w formie aktów administracyjnych podlegających kontroli sądu administracyjnego. WSA przywołał przepisy dot. zrzeczenia się urzędu przez sędziego (art. 68 § 1 p.u.s.p.), złożenia sędziego z urzędu na skutek wyroku sądu dyscyplinarnego lub prawomocnego orzeczenia przez sąd środka karnego w postaci pozbawienia praw publicznych lub zakazu zajmowania stanowiska sędziego (art. 68 § 2 p.u.s.p.), a także przeniesienia w stan spoczynku z uwagi na stan zdrowia (art. 70 p.u.s.p.). Wskazał również, że stosownie do art. 73 § 1 p.u.s.p. w sprawach przeniesienia sędziego w stan spoczynku, o których mowa w art. 70 p.u.s.p. i art. 71 p.u.s.p. podejmuje decyzję Krajowa Rada Sądownictwa, na wniosek sędziego, kolegium właściwego sądu albo Ministra Sprawiedliwości. Od decyzji Krajowej Rady Sądownictwa w sprawach, o których mowa w art. 70 i 71, przysługuje odwołanie do Sądu Najwyższego (art. 73 § 2 ustawy). Art. 72 cytowanej ustawy stanowi natomiast, że o rozwiązaniu stosunku służbowego, o którym mowa w art. 68 § 1, lub o wygaśnięciu stosunku służbowego, o którym mowa w art. 68 § 2, albo o przejściu sędziego w stan spoczynku na podstawie art. 69 sędziego zawiadamia Minister Sprawiedliwości. WSA stwierdził, że decyzja Krajowej Rady Sądownictwa, o jakiej mowa w art. 73 § 1 p.u.s.p., jak też zawiadomienie Ministra wskazane w art. 72 tej ustawy nie stanowią decyzji administracyjnej ani też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ponadto, jedynie w przypadku decyzji Krajowej Rady Sądownictwa wskazanych w art. 73 § 1 p.u.s.p. przewidziana jest możliwość wniesienia odwołania do Sądu Najwyższego. WSA wskazał, że przejście sędziego w stan spoczynku w związku z osiągnięciem wieku określonego w art. 69 § 1 p.u.s.p. następuje z mocy prawa z chwilą osiągnięcia tego wieku. Jakkolwiek na skutek rozstrzygnięcia Ministra Sprawiedliwości przewidzianego w art. 69 § 1b ustawy sędzia, który osiągnął wiek uprawniający do przejścia w stan spoczynku, może dalej pełnić służbę na stanowisku sędziego, to w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie takie nie rozstrzyga sprawy administracyjnej. Minister Sprawiedliwości nie działa w tym przypadku w sferze administracyjnoprawnej, albowiem kwestie związane z powołaniem na stanowisko sędziego, jak też z przejściem sędziego w stan spoczynku nie mają takiego charakteru. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 3 § 2 pkt 1 i 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że art. 69 § 1b p.u.s.p. w brzmieniu obowiązującym do 22 maja 2018 r. oraz oparta na nim "decyzja" Ministra Sprawiedliwości dotycząca wyrażenia bądź niewyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ani też nie stanowi innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa co skutkowało odrzuceniem skargi z uwagi na jej niedopuszczalność. Skarżąca podniosła, że zaskarżone pismo Ministra Sprawiedliwości nosi w sobie znamiona aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zostało ono bowiem wydane w sprawie indywidualnej, rozstrzyga o uprawnieniu skarżącej do dalszego czynnego zajmowania stanowiska oraz orzekania. Uprawnienie to wynika z przepisów prawa, a mianowicie z art. 69 § 1b p.u.s.p. Postępowanie Ministra oraz nadesłana przez niego "decyzja" stanowi emanację jego władczych kompetencji względem indywidualnego podmiotu, które w jawny sposób stoi w sprzeczności z przepisami Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej brak jakiejkolwiek instancji kontrolnej nad decyzją Ministra jako organu administracji tym bardziej powinien prowadzić do wniosku, że kontrola administracyjna jest konieczna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została uwzględniona, gdyż podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół zagadnienia dopuszczalności skargi na rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] o treści: "W związku ze złożonym przez Panią oświadczeniem z dnia [...] września 2017r. informuję, że na podstawie art. 69 § 1 i 1 b ustawy z dnia 27 lipca 2001r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2016r., poz. 2062 ze zm.) nie wyrażam zgody na dalsze zajmowanie przez Panią stanowiska sędziego". Ocena zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów kwestionujących dokonaną przez sąd pierwszej instancji kwalifikację charakteru prawnego tego pisma prowadzącą do wniosku, że nie może ono stanowić przedmiotu sądowej kontroli, rozpocząć się musi od ustalenia w jakim stanie prawnym to pismo zostało przez Ministra podjęte i do jakiego stanu faktycznego się odnosi. Dopiero bowiem prawidłowe sprecyzowanie stanu prawnego odnoszącego się do występującego w sprawie stanu faktycznego pozwoli na właściwą ocenę treści tego pisma, skutków jakie ono wywołuje, a w konsekwencji charakteru prawnego zawartego w nim rozstrzygnięcia i ewentualnej możliwości objęcia go kontrolą sądową przez sąd administracyjny. Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała skargą kasacyjną postanowienie sądu pierwszej instancji odrzucające na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę na rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2017 r., w którym sąd oceniał dopuszczalność skargi w świetle art. 69 § 1 i § 1 b u.s.p. w brzmieniu nadanym art. 13 pkt 1 ustawy o zmianie u.s.p. Tymczasem uznać należy, że stan faktyczny i prawny w dniu, w którym Minister wydał sporne rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2017r., podlegał regulacji art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach (w brzmieniu nadanym art. 13 pkt 4 ustawy o zmianie u.s.p.). Przepis art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach regulował sytuację prawną kobiet zajmujących stanowisko sędziego, które ukończyły 60. rok życia w dniu 1 października 2017 r., to jest w dniu wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach i ustawy o zmianie u.s.p. Z takim właśnie stanem faktycznym mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż skarżąca – sędzia sądu rejonowego w dniu 1 października 2017r. miała już ukończony 60. rok życia. Analizując dopuszczalność skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie Ministra z dnia [...] listopada 2017r., nieprawidłowo zatem Sąd I instancji dokonywał oceny charakteru prawnego tego rozstrzygnięcia w kontekście art. 69 § 1b u.s.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] grudnia 2017 r., tj. nadanym art. 13 pkt 4 ustawy o zmianie u.s.p.), podczas gdy ta ocena powinna odbywać się nie na podstawie art. 69 § 1 b u.s.p. jak to przyjął Sąd I instancji, lecz na podstawie treści art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach (w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] grudnia 2017 r., tj. nadanym art. 13 pkt 4 ustawy o zmianie u.s.p.). Przepis art. 26 ust. 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2017 r.) przewidywał, że sędzia przechodzi w stan spoczynku z mocy prawa (z dniem następującym po upływie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy) z chwilą spełnienia określonego w tym przepisie warunku, to jest w związku z ukończeniem przez sędziego określonego wieku w dniu wejścia w życie ustawy (w przypadku kobiet – 60 roku życia lub gdy w dniu wejścia w życie ustawy sędziemu pozostało mniej niż 6 miesięcy do ukończenia 60 roku życia). Jednocześnie przepis ten określa wyjątek od tej zasady: "chyba, że złożą oświadczenie i zaświadczenie, o których mowa w art. 69 § 1 (...)" u.s.p., tj. oświadczenie Ministrowi Sprawiedliwości woli dalszego zajmowania stanowiska i przedstawienie zaświadczenia stwierdzającego zdolność, do pełnienia obowiązków sędziego ze względu na stan zdrowia, wydanego na zasadach określonych dla kandydata na stanowisko sędziowskie. W rozpoznawanej sprawie skarżąca w dniu wejścia w życie tej ustawy miała ukończony 60. rok życia i wraz z oświadczeniem z dnia [...] września 2017r. o zamiarze dalszego zajmowania stanowiska sędziego, złożyła zaświadczenie uprawnionego psychologa z dnia [...] września 2017r. stwierdzające jej zdolność do pełnienia obowiązków sędziego w zakresie predyspozycji i umiejętności psychologicznej oraz zaświadczenie lekarskie uprawnionego lekarza z dnia [...] września 2017 r. stwierdzające jej zdolność do pełnienia obowiązków sędziego w zakresie dotyczącym stanu zdrowia. Stan faktyczny zaistniały w sprawie odpowiadał zatem hipotezie normy zawartej w art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach. Pogląd, że do tego rodzaju stanu faktycznego z jakim mamy do czynienia w tej sprawie, zastosowanie miał art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach, a nie art. 69 § 1 i § 1b u.s.p. - jak to błędnie przyjął w tej sprawie sąd pierwszej instancji - potwierdza jednolite w tej kwestii stanowisko Sądu Najwyższego (por. postanowienie SN z dnia 27 lutego 2019r., sygn. akt I NO 18/18 oraz postanowienie SN z 18 lipca 2019r., sygn. akt I NO 11/18, odrzucające odwołania z powodu niedopuszczalności sądowej kontroli). Wskazuje się w nim mianowicie, że w sytuacji, gdy strona w dniu wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i renach ukończyła wiek 60 lat, tj. "przekroczyła granicę obniżonego wieku emerytalnego, należy zwrócić uwagę na regulacje prawne mające zastosowanie w tym konkretnym stanie faktycznym sprawy. Z treści art. 69 pusp nie wynika, by norma ta dotyczyła sędziów, którzy w dniu wejścia w życie ustawy, ukończyli określoną granicę wiekową (...) Wobec tego skoro Odwołująca się ukończyła wiek 60 lat w dniu wejścia w życie ustawy, zastosowanie miały przepisy przejściowe (...)" (postanowienie SN z 18 lipca 2019r., sygn. akt I NO 11/18). W tych okolicznościach uznać zatem należy, że Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, dokonując oceny dopuszczalności skargi w tej sprawie na podstawie art. 69 § 1 i 1b u.s.p., który nie miał w niej zastosowania, z pominięciem natomiast art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach, który stanowił właściwą podstawę prawną do oceny stanu faktycznego zaistniałego w tej sprawie, a w dalszej konsekwencji do oceny charakteru prawnego rozstrzygnięcia Ministra z dnia [...] listopada 2017r. i dopuszczalności wniesienia skargi na rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego. W konsekwencji za zasadne uznać należy także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i 4, poprzez wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi na rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2017 r. na podstawie oceny charakteru prawnego tego pisma dokonanej na podstawie art. 69 § 1b u.s.p.a. z powodu uznania, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie tego przepisu nie stanowi decyzji administracyjnej, a ma jedynie charakter informacyjny, podczas gdy ocena charakteru zaskarżonego rozstrzygnięcia powinna była być dokonana w oparciu o regulację szczególną zawartą w przepisie przejściowym (art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach). Należy podkreślić, że nie może być zaakceptowane rozstrzygnięcie sądu, w którym dokonywał on analizy i oceny dopuszczalności drogi sądowej na podstawie nie tych przepisów prawa materialnego, które powinny mieć w sprawie zastosowanie. Nie jest bowiem możliwa zgodna z prawem ocena kognicji sądu w danej sprawie, jeżeli nie jest ona dokonywana na podstawie właściwych tj. znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego. Za niegodne z prawem uznać zatem należy takie rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji, w którym sąd za podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjął przepisy materialnoprawne nieznajdujące w sprawie zastosowania, pominął natomiast przepisy właściwe. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjne za uzasadnione i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wydanie tej treści rozstrzygnięcia było konieczne z uwagi na to, że nie doszło do dokonania przez sąd pierwszej instancji oceny dopuszczalności skargi na podstawie właściwej podstawy prawnej. Dopuszczając się wskazanego naruszenia prawa, sąd pierwszej instancji w ogóle nie analizował i nie oceniał spornego zagadnienia dopuszczalności skargi na podstawie tych przepisów materialnoprawnych, które miały w sprawie zastosowanie. Dokonanie przez NSA na obecnym etapie postępowania oceny dopuszczalności i ewentualnie zasadności wniesionej przez skarżącą skargi byłoby przedwczesne, skoro nie ma jeszcze stanowiska sądu pierwszej instancji opartego na właściwych przepisach prawa materialnego. Rozpoznając ponownie skargę R.B. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien uwzględnić te przepisy, które regulują sytuację prawną skarżącej w związku ze złożonym przez nią oświadczeniem z dnia [...] września 2017r, wraz z zaświadczeniami lekarskimi oraz przesłanym jej w związku z tym oświadczeniem pismem Ministra z [...] listopada 2017r., tj. art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach, o czym szerzej była mowa powyżej. Na podstawie tego właśnie przepisu Sąd powinien zatem rozważyć dopuszczalność skargi, dokonując oceny charakteru prawnego zawartego w nim rozstrzygnięcia, biorąc pod uwagę charakter prawny organu który wydał sporne rozstrzygnięcie, zawartą w nim treść dotyczącą niewyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego, a więc dotyczącą prawa sędziego do wykonywania władzy sądowniczej oraz uwzględniając w szczególności konstytucyjną zasadę prawa do sądu (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP), konstytucyjną regulację kształtującą sytuację prawną sędziego (art. 178 ust. 1, art. 179, art. 180 ust. 1 - 4 Konstytucji RP) i zakres sądowej kontroli administracji (art. 184 Konstytucji RP). Dopiero tak przeprowadzona ocena dopuszczalności skargi będzie mogła być przedmiotem ewentualnej kontroli przez sąd kasacyjny. W wypadku zaś przyjęcia dopuszczalności skargi – sąd pierwszej instancji będzie mógł dokonać dalszych ustaleń i ocen, w tym co do tego, czy w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy istniała w systemie prawnym podstawa do wydania przez Ministra spornego rozstrzygnięcia, biorąc pod uwagę w szczególności fakt, że art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach nie przewidział regulacji analogicznej do zawartej w art. 69 § 1b u.s.p. tj. nie przewidział dodatkowego i decydującego trybu wyrażania zgody przez Ministra Sprawiedliwości, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie (por. cyt. powyżej postanowienie SN z 18 lipca 2019r., sygn. akt I NO 11/18), a także jakie skutki wywołało lub może wywołać w przyszłości pozostawienie w obrocie prawnym tego rozstrzygnięcia Ministra Sprawiedliwości odmawiającego wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego zarówno dla adresata - osoby piastującej stanowisko sędziowskie, jak i dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania władzy sądowniczej i zasady pewności prawa.