II GSK 938/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. NSA Tadeusz Geremek (spr.) Protokolant Paulina Piasecka po rozpoznaniu w dniu 29 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 5 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Go 219/09 w sprawie ze skargi F. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej oddala skargę kasacyjną. Sycin. akt II GSK 938/09 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2009 r., sygn. II SA/Go 219/09 oddalił skargę F. J. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] stycznia 2009 r. , nr [...] w przedmiocie renty strukturalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dnia 27 lipca 2007 r. F. B. złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. wniosek o przyznanie renty strukturalnej. Do wniosku dołączył m.in. zaświadczenie nr [...] z dnia 23 lipca 2007 r. Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówki Terenowej w Ż. potwierdzające brak zadłużenia konta z tytułu opłacania składek ubezpieczenia oraz podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników w okresach: 1. 1991.01.01 do 1993.09.05 z mocy ustawy w zakresie emerytalne- rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako rolnik, 2. 1996.03.26 do 1996.10.27 z mocy ustawy w zakresie emerytalne - rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako rolnik, 3. 2002.05.01 do 2002.09.30 z mocy ustawy w zakresie emerytalne - rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako rolnik, 4. 2003.09.17 do nadal z mocy ustawy w zakresie emerytalne - rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako rolnik. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. stwierdził, że F. B. spełnia warunki niezbędne do uzyskania renty strukturalnej określone w § 4 pkt. 1-4, § 11 i § 19 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty Strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz. Nr 109, poz. 750, ze zm.). F. B. w dniu 15 lipca 2008 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w w L. m.in. akt notarialny Repertorium A numer [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. - umowa darowizny na rzecz syna W. B. i jego żony K. B., oraz zaświadczenie nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Sygn. akt II GSK 938/09 Społecznego Placówki Terenowej w Ż. potwierdzające brak zadłużenia konta F. B. z tytułu opłacania składek ubezpieczenia oraz podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników w okresach: 1991.01.01 do 1993.09.05, 1996.03.26 do 1996.10.27, 2002.05.01 do 2002.09.30, 2003.09.17 do 2008.06.30 i oświadczenie o zaprzestaniu działalności rolniczej z dniem 18.06.2008r. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. odmówił przyznania renty strukturalnej F. B. podnosząc, że nie spełnia on łącznie warunków określonych w § 4 pkt 1 - 6 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r., bowiem biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku tj. 27 lipca 2007 r. - dziesięcioletni okres poprzedzający złożenie wniosku o którym mowa w § 4 pkt 2, bowiem jak wynika z przedłożonego przez niego zaświadczenia nr [...] z dnia 23 lipca 2007 r. wystawionego przez KRUS -wnioskodawca podlegał ubezpieczeniu emerytalne - rentowemu w łącznym wymiarze 4 lat, 3 miesięcy i 11 dni. Odwołanie od powyższej decyzji złożył F. B., który zarzucił naruszenie § 19 ust 2 i 4 w zw. z § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty Strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. Nr 109, poz. 750, ze zm.) twierdząc, iż po wydaniu postanowienia o spełnieniu wstępnych warunków wymaganych do uzyskania renty strukturalnej organ nie jest uprawniony do dokonania ponownej oceny złożonego wniosku, oraz art. 6, art. 7, art. 8 i 9 k.p.a. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r, nr [...] na podstawie art. 107 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., oraz na podstawie § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty Strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. Nr 109, poz. 750, ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zarówno materialnego jak i procesowego, bowiem w § 4 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia jako warunek umożliwiający uzyskanie świadczenia wskazano, iż przyznaje się je producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym Sycin. akt II GSK 938/09 położonym na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem" jeżeli prowadził nieprzerwanie działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym w okresie co najmniej 10 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną i w tym okresie podlegał ubezpieczeniu emerytalne rentowemu, określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników przez co najmniej 5 lat." Nadto wskazał, iż łączny czas ubezpieczenia do dnia złożenia wniosku tj. 27 lipca 2007 r. wyniósł 4 lata 3 miesiące i 11 dni. Organ II instancji podniósł, że ww. rozporządzenie nie przewiduje możliwości uwzględnienia okresu ubezpieczenia w KRUS, który trwa po złożeniu wniosku o przyznanie renty strukturalnej oraz po wydaniu postanowienia, a na poparcie swojego stanowiska odniósł się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2008 r. (sygn. akt V SA/Wa 450/08). Skargę na decyzję organu odwoławczego złożył F. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie § 19 ust 2 i 4 w zw. z § 20 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia, oraz art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. polegające na niedokładnym i nierzetelnym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych sprawy na etapie weryfikacji wniosku skarżącego o przyznanie renty strukturalnej, w sposób mający wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania, co wpłynęło bezpośrednio na wynik sprawy, a ponadto może narazić skarżącego na szkodę, wskutek przekazania gospodarstwa rolnego po wydaniu postanowienia przez organ I instancji o spełnieniu warunków niezbędnych do uzyskania renty strukturalnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w Z. wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę argumentując, że postanowienie nie jest przesłanką zawarcia umowy przekazania gospodarstwa, a spełnia jedynie funkcję kontrolną państwa w zakresie zabezpieczenia środków finansowych przeznaczonych na renty strukturalne. Treść postanowienia wydawanego po weryfikacji wniosku nie decyduje ostatecznie o tym, czy przeniesienie własności gospodarstwa wybranemu przez rolnika przejmującemu odniesie oczekiwany skutek w postaci przyznania w przyszłości renty strukturalnej czy też nie, ponieważ okoliczności związane ze spełnieniem wszystkich wymogów prawnych pozwalających na wydanie Sygn. akt II GSK 938/09 decyzji przyznającej rentę strukturalną podlegają ostatecznemu badaniu w dacie jej wydania. Przyjąć zatem należy, zdaniem Sądu I instancji, że brak możliwości złożenia zażalenia od takiego postanowienia w części dotyczącej informacji o kwalifikacjach następcy, nie stoi na przeszkodzie w możliwości jego późniejszego kwestionowania, przy czym zdaniem WSA odbywać się to będzie, albo w związku z decyzją negatywną jeśli po przekazaniu gospodarstwa następcy, rolnik otrzyma następnie decyzję negatywną, albo w związku z decyzją odmowną jeśli rolnik w wyniku treści postanowienia nie zdecyduje się ryzykować i gospodarstwa w terminie wynikającym z rozporządzenia nie przekaże. Na zakończenie Sąd w G. wskazał, że mając na uwadze niekwestionowany przez żadną ze stron w sprawie stan faktyczny, należało podzielić stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. W dacie złożenia wniosku skarżący nie spełniał bowiem przesłanki wynikającej z tego przepisu, gdyż podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników jedynie 4 lata i 3 miesiące i 11 dni zamiast wymaganych co najmniej 5 lat w okresie 10 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku, dlatego też w konsekwencji dokonując oceny zebranego w sprawie materiału, zdaniem Sądu I instancji trudno uznać za zasadne zarzuty skargi dotyczące również naruszenia treści art. 6, 7, 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył F. B., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie § 19 ust 2,3 i 4 w zw. z art. 20 ust 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty Strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 polegającą na przyjęciu, iż po dokonaniu pozytywnej weryfikacji wniosku skarżącego w sprawie przyznania renty strukturalnej i po wydaniu postanowienia określonego w § 19 ust 4 o spełnieniu warunków do przyznania renty strukturalnej, dopuszczalna była zmiana tego postanowienia i odmowa przyznania renty strukturalnej na podstawie § 19 ust 3, w sytuacji gdy wydanie decyzji o odmowie przyznania renty strukturalnej dopuszczalne jest tylko przed wydaniem postanowienia na podstawie § 19 ust 4, bowiem zgodnie z § 20 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia organ I instancji winien wnioskodawcy, który Sygn. akt II GSK 938/09 otrzymał postanowienie określone w § 19 ust 4 i przekazał gospodarstwo rolne wydać decyzję w sprawie przyznania renty strukturalnej. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. kasator zarzucił także naruszenie przepisów postępowania w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 151 cytowanej ustawy poprzez oddalenie skargi na zaskarżoną decyzji;, podczas gdy sąd administracyjny pierwszej instancji winien uchylić zaskarżone] decyzję jako wydaną z naruszeniem § 19 ust. 2, 3 i 4 w zw. z art. 20 ust I Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty Strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 § 2 kpa i art. 142 kpa, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że postanowienie wydane na podstawie § 19 ust 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007r. poprzez ocenę kwalifikacji odnosi się do dowodów z nim związanych i ma ono taki charakter, że może ulec zmianie na zasadzie art. 77 § 2 k.p.a., podczas gdy postanowienie to ma charakter postanowienia odnoszącego się co do istoty sprawy oraz wywiera skutek materialnoprawny tj. postanowienie to stanowi zapewnienie rolnika o przyznaniu renty po przekazaniu gospodarstwa rolnego, a także błędne przyjęcie przez sąd I instancji, iż postanowienie wydane na podstawie § 19 oraz § 4 cytowanego wyżej rozporządzenia nie jest przesłanką do zawarcia umowy przekazania gospodarstwa a spełnia jedynie funkcje kontrolną Państwa w zakresie zabezpieczenia środków finansowych na renty strukturalne wobec faktu, iż stanowi ono orzeczenie administracyjne wydane w sprawie indywidualnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Na wstępie należy przytoczyć treść § 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty Strukturalne" objętego Sygn. akt II GSK 938/09 Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w stanie prawnym obowiązującym na dzień złożenia wniosku (przed nowelizacją z 24 czerwca 2008 r.). Stosownie do tego przepisu rentę strukturalną przyznaje się producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym położonym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli łącznie spełnia on następujące warunki: ukończył 55 lat, lecz nie osiągnął wieku emerytalnego i nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty; prowadził nieprzerwanie działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym w okresie co najmniej 10 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną i w tym okresie podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, zwanemu dalej "ubezpieczeniem emerytalno- rentowym", przez okres co najmniej 5 lat; w dniu złożenia wniosku o rentę strukturalną: a) podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, b) nie posiadał zaległości w opłacaniu należności z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników; został wpisany do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; przekazał gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych wynoszącej co najmniej 3 ha, a w przypadku gospodarstw rolnych położonych w województwie małopolskim, podkarpackim, śląskim lub świętokrzyskim co najmniej 1 ha, z zastrzeżeniem § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a; w przypadku gospodarstw rolnych położonych na obszarze więcej niż jednego województwa, za województwo, w którym jest położone gospodarstwo rolne, uznaje się to województwo, w którym jest położona największa część użytków rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa; zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 czerwca 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 108, poz. 693) do wniosków o przyznanie renty strukturalnej złożonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe. W przedmiotowej sprawie spór sprowadza się do odpowiedzi na jedno zasadnicze pytanie, czy postanowienie z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie spełnienia przez rolnika warunków do otrzymania renty strukturalnej wywiera skutki materialnoprawne i zmusza organ rolny do wydania decyzji pozytywnej. Sygn. akt II GSK 938/09 Naczelny Sąd Administracyjny mając na względzie powyższe regulacje uznał, że słuszne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., iż postanowienie nie jest przesłanką zawarcia umowy przekazania gospodarstwa, a spełnia jedynie funkcję kontrolną państwa w zakresie zabezpieczenia środków finansowych przeznaczonych na renty strukturalne. Zatem rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu wydawanym po weryfikacji wniosku nie decyduje ostatecznie o tym, czy przeniesienie własności gospodarstwa wybranemu przez rolnika "przejmującemu" odniesie oczekiwany skutek w postaci przyznania w przyszłości renty strukturalnej, czy też nie, ponieważ okoliczności związane ze spełnieniem wszystkich wymogów prawnych pozwalających na wydanie decyzji przyznającej rentę strukturalną podlegają ostatecznemu badaniu dopiero w dacie wydania tejże decyzji. Oceniając postępowanie Sądu I instancji, należy stwierdzić, że mając na uwadze niekwestionowany przez żadną ze stron w sprawie stan faktyczny (co również podkreśla WSA w G.), należało podzielić stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, że w dacie złożenia wniosku kasator nie spełniał przesłanki wynikającej z tego przepisu, gdyż podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników jedynie 4 lata, 3 miesiące i 11 dni zamiast wymaganych co najmniej 5 lat w okresie 10 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku. Zdaniem NSA błędne ustalenia spełnienia warunków do uzyskania renty strukturalnej, które znalazły swój wyraz w postanowieniu z dnia 16 stycznia 2008 r. i w ich konsekwencji przekazanie gospodarstwa rolnego mogą stanowić podstawę do dochodzenia swych roszczeń na gruncie prawa cywilnego, ale nie implikują wydania decyzji zgodnej z oczekiwaniami kasatora. Innymi słowy, sokoro postanowienie to zostało wydane z naruszeniem prawa, w szczególności § 4 pkt 2 cytowanego rozporządzenia, to nie może ono stanowić podstawy do przyznania renty strukturalnej. Uprawnienie przyznaje się w drodze decyzji, a nie postanowienia. Gdyby przyjąć odmienne rozumowanie, które przyjmuje kasator, wydanie decyzji po wcześniejszym uzyskaniu postanowienia byłoby zbędne, bądź w najlepszym razie miało już tylko charakter deklaratoryjny. Rozwiązanie takie byłoby sprzeczne z tym przyjętym w rozporządzeniu, że o uprawnieniu rozstrzyga decyzja, czyli orzeczenie o charakterze konstytutywnym. Ponadto przyjąć należy, że brak możliwości złożenia zażalenia od takiego postanowienia w części dotyczącej informacji o kwalifikacjach następcy, nie stoi na Sygn. akt II GSK 938/09 przeszkodzie w możliwości jego późniejszego kwestionowania, np. w odwołaniu od decyzji, Z wymienionych powodów skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.