II GSK 971/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2013 r.; sygn. akt V SA/Wa 2486/12 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2012 r.; nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r. w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2012 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, oddalił skargę. I. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. A. O. złożyła w dniu 29 kwietnia 2008 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w S. K. wniosek o przyznanie płatności na rok 2008. W przedmiotowym wniosku zadeklarowała do płatności działki rolne, położone na czterdziestu czterech działkach ewidencyjnych, znajdujących się w powiecie s., gminie Z., w obrębie ewidencyjnym Z., G., G.. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w dniu [...] lutego 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. K. wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008, którą przyznano płatności w łącznej wysokości 87.011,74 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej 50.886,32 zł, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych 7.581,36 zł, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych 28.544,06 zł. Skarżąca pismem z dnia 1 marca 2012 r. zwróciła się do Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. G. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. G. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Organ odwoławczy podniósł, iż zasady przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 zostały określone w przepisach prawa krajowego, tj. w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2008 r. Nr 170, poz. 1051 z późn. zm.), przepisach wykonawczych do tejże ustawy, tj. m.in. w rozporządzaniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 265 z późn. zm.). Organ odwoławczy wyjaśnił, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S.K. przyznając A. O. płatność zwierzęcą w roku 2007 przyjął za podstawę § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 z późn. zm.), zgodnie z którym, w przypadku gdy rolnik nie występował uprzednio z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 z późn. zm.) oraz art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, płatność zwierzęca przysługuje mu, jeżeli w okresie od dnia 15 września roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych do dnia 14 marca roku złożenia tego wniosku był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Organ II instancji zaznaczył, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. K. wydając decyzję w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007 nr [...], którą utrzymał w mocy Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. G. ustalił, że A. O. nie spełniała warunków określonych w § 4 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia. Organ odwoławczy wskazał również, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. K. przyznając w decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. płatności zwierzęce na rok 2008 prawidłowo określił przepisy prawa stanowiące podstawę wydanej decyzji i zasadnie przyznał płatności zwierzęce w roku 2008 do powierzchni 75,205 ha, czyli do takiej samej jak w roku 2007. Skargę na decyzję Prezesa ARiMR wniosła A. O., zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 14 marca 2008 r. poprzez ich rażąco błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a nadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 8 k.p.a. mające bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. wskazuje na dwie podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, tzn. wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 7 i 8 k.p.a., gdyż skarżąca nie wyjaśnia na czym polegało naruszenie tych przepisów i jaki mogło mieć wpływ na wydanie decyzji podjętej w postępowaniu nieważnościowym. WSA w Warszawie podkreślił, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia jej co do meritum. W postępowaniu przeprowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż organ orzeka wyłącznie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd pierwszej instancji analizując treść przepisów oraz treść decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzeniu nieważności stwierdził, iż decyzja ta nie została wydana w sytuacji przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. gdyż organ wydając ją przywołał nie tylko stosowną podstawę prawną ale i należycie uzasadnił wysokość przyznanych płatności. II. Skargę kasacyjną złożyła A. O., zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na uznaniu zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 7 lutego 2013 r. w sprawie V SA/Wa 2486/12 jako odpowiadającej przepisom prawa, podczas gdy utrzymana w mocy tą decyzją, decyzja Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia [...].05.2012 r. nr [...] została wadliwie wydana, oraz naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z treścią § 5 ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 14 marca 2008 r. (Dz.U. Nr 44, poz. 265 ze zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, iż nie sposób uznać, że przepisy wskazanego w zarzutach rozporządzenia pozbawiają ją możliwości uzyskania pełnej płatności zwierzęcej i w związku z powyższym naruszenie prawa jakie miało miejsce w toku postępowania administracyjnego jest rażące i winno być przez Sąd pierwszej instancji zauważone. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych zarzutach i podlega oddaleniu. Przede wszystkim należy podnieść, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, tj. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. K z dnia [...] lutego 2009 r., którą przyznano skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 w łącznej wysokości 87.011,74 zł. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji, zarzucając jej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – poprzez ich rażącą wykładnię i niewłaściwe zastsowanie. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek naruszenia prawa, lecz konieczne jest stwierdzenie oraz wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa wówczas, kiedy organ naruszył przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu a przepis jest jasny i precyzyjny. Decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. K. z dnia 3 lutego 2009 r. wydana została w oparciu o przepisy § 6 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r., w myśl którego rolnikowi, który złożył kolejny wniosek o przyznanie płatności zwierzęcej, płatność ta przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych, zadeklarowanych we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia, do której została przyznana mu płatność zwierzęca na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu. Skarżąca w skardze kasacyjnej nie kwestionowała, iż przepis stanowiący podstawę decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym został rażąco naruszony. Wskazuje naruszenie innego przepisu, tj. § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia, który nie był stosowany przez organ, oraz § 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia, który nie tylko nie był stosowany ale również nie dotyczy płatności, o którą w 2008 r. wystąpiła skarżąca. Niezasadny więc jest zarzut naruszenia wskazanych przepisów, a tym bardziej w sposób rażący jak wskazuje to skarżąca. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd I instancji badał legalność zaskarżonej decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym. Skarżąca, jak wynika to z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zdaje się oczekiwać, iż sąd winien badać przesłanki nieważnościowe, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. w szerszym zakresie, niż wskazała to we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. Zarzut ten nie jest trafny – przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją było ustalenie czy organ wydający decyzję ostateczną z dnia [...] lutego 2009 r. rażąco naruszył wskazane przepisy prawa stanowiące podstawę jej wydania. Podnoszone przez Skarżącą argumenty które miału uzasadniać naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 134 p.p.s.a i przepisu wskazanego prze skarżącą Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. zmierzają w istocie do przedstawienia własnej oceny regulacji zawartej w Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, które sprowadzają się do wskazania iż, brak w tym rozporządzeniu regulacji obejmującej przyznawanie płatności spadkobiercy. Taka argumentacja podniesiona przez Skarżącą nie może uzasadniać naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Podkreślenia wymaga, iż postępowanie w sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, a Sąd pierwszej instancji był zobowiązany do badania legalności wydanej w tym trybie decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji i prawidłowo przedstawił stanowisko w uzasadnieniu wyroku. Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i z tych powodów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.