II GSK 974/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków Protokolant asystent sędziego Anna Fyda- Kawula po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "G." Spółki z o.o. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1828/13 w sprawie ze skargi "G." Spółki z o.o. w N. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia w części zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "G." Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej w N. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w W. 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1828/13, oddalił skargę G. Spółki z o.o. z siedzibą w N. (obecnie: G. Spółka z o.o. w upadłości likwidacyjnej) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie cofnięcia w części zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w W. cofnął skarżącej w części zezwolenie udzielone decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. oraz przedłużone decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. przez Dyrektora Izby Skarbowej w W. na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa mazowieckiego, w związku z zaprzestaniem prowadzenia działalności – na okres powyżej 6 miesięcy – w punkcie gier mieszczącym się w Ż. przy ul. P. Organ ustalił bowiem, że działalność w tym punkcie została zawieszona w dniu 31 stycznia 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, spółka sama stworzyła dla siebie niekorzystną sytuację, wnosząc o wznowienie działalności po upływie 6-miesięcznego terminu ustawowego, wynikającego z art. 59 pkt 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h.). Oddalając skargę na powyższą decyzję, Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu skutkującym koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, istotna sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości zastosowania przez organ przepisu art. 59 pkt 4 u.g.h., zgodnie z którym organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub w części, w przypadki zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesją lub zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej. Okolicznością niesporną jest natomiast fakt, że w punkcie gier na automatach w Ż. przy ul. P. skarżąca przez okres dłuższy niż 6 miesięcy nie prowadziła działalności, gdyż w następstwie wniosku Spółki nastąpiło zawieszenie tej działalności z dniem 31 stycznia 2010 r. W ocenie Sądu, przepis art. 59 pkt 4 u.g.h. jest skonstruowany w ten sposób, że cofnięcie zezwolenia nie zależy w żaden sposób od uznania administracyjnego, lecz od zaistnienia przesłanki w postaci zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności. Jedynym wyjątkiem od obowiązku zastosowania tego przepisu przez organ administracji publicznej jest ustalenie, że zaprzestanie bądź niewykonywanie tej działalności jest następstwem siły wyższej. Analiza stanu faktycznego sprawy prowadzi do konkluzji, iż zaprzestanie prowadzenia działalności w wymienionym punkcie gry nie było spowodowane siłą wyższą, rozumianą jako zdarzenie zewnętrzne w stosunku do powołującego się na nią podmiotu i od niego niezależne. Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, że w wyniku opieszałości działania organów administracji celnej w podejmowaniu rozstrzygnięć w przedmiocie zatwierdzenia akt weryfikacyjnych zaistniała sytuacja prawna stanowiąca samoistne źródło niezasadnych rozstrzygnięć w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier, Sąd wskazał, że z punktu widzenia omawianego przepisu nie ma to znaczenia w kontekście obiektywnej okoliczności uchybienia 6-miesięcznemu terminowi na wznowienie działalności w zakresie gier na automatach, która to okoliczność ma w realiach rozpatrywanej sprawy priorytetowe znaczenie. Zgłoszenie skarżącej rozpoczęcia/wznowienia działalności wpłynęło 27 października 2011 r., a więc z przekroczeniem terminu zawitego wskazanego w ww. przepisie, który mógłby nie znaleźć zastosowania tylko w przypadku wystąpienia siły wyższej, uniemożliwiającej Spółce podjęcie działalności w spornym punkcie gier na automatach. Taka okoliczność nie wystąpiła jednak w przedmiotowej sprawie. Zdaniem WSA, wbrew twierdzeniom skarżącej, z wykładni gramatycznej art. 59 pkt 4 u.g.h. nie wynika, że cofnięcie zezwolenia byłoby dopuszczalne tylko wówczas, jeśli stan zaprzestania lub stan niewykonywania działalności trwałby w momencie stosowania tego przepisu przez organy administracji. Przywołany przepis stanowi bowiem, że zaprzestanie lub niewykonywanie działalności musi trwać przez okres dłuższy niż 6 miesięcy. Stwierdzenie takiej okoliczności winno skutkować wszczęciem postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje natomiast to, czy podmiot uprawniony nie wykonywał tej działalności również w dacie orzekania przez organy administracji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie uchylenie wyroku oraz decyzji wydanych w obu instancjach, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie wspólnotowego prawa pierwotnego, tj. fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej uregulowanych Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.; dalej: TFUE) zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, tj.: - art. 34 TFUE – czyli zakazu stosowania jakichkolwiek ograniczeń ilościowych i środków im równoważnych w obrocie towarowym między krajami Unii Europejskiej; - art. 49 TFUE – to jest zasady swobody przedsiębiorczości na obszarze Unii Europejskiej; - art. 56 TFUE – to jest zasady swobody świadczenia usług na obszarze Unii Europejskiej. 2. naruszenie przepisów procedury, polegające w szczególności na wydaniu orzeczenia, które jak wynika z treści decyzji obu instancji oraz uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, oparte zostało o art. 59 pkt 4 u.g.h., który to przepis na tle prawa Unii Europejskiej powinien zostać uznany za nieobowiązujący i co skutkować powinno odmową jego zastosowanie, a to przede wszystkim z uwagi na doniosłe uchybienie w procedurze prawotwórczej, to jest brak realizacji obowiązku notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych Komisji Europejskiej, wynikającego w szczególności z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. (Dz. Urz. UE L 1998.204..37 ze zm.) – wszystko z uwagi na co najmniej pośredni, niedozwolony wpływ przepisów technicznych na niepodważalne zasady swobodnego przepływu towarów i usług na terenie Unii Europejskiej. 3. naruszenie art. 59 pkt 4 u.g.h. w zw. z art. 138 ust. 2 u.g.h. poprzez nieprawidłowe zastosowanie, mające postać cofnięcia zezwolenia w zakresie punktu gier, w którym Spółka zgłosiła już wcześniej chęć i gotowość wznowienia działalności, a który nie został uruchomiony wyłącznie z winy administracji celnej, prowadzącej weryfikację owego punktu gier w sposób oczywiście wadliwy, niezakończony wydaniem jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w W. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Warszawie. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrowały się wokół dwóch zasadniczych kwestii. Pierwsza z nich sprowadzała się w istocie do twierdzenia, że przepis art. 59 pkt 4 u.g.h. ze względu na to, że wprowadza ograniczenie swobód unijnych oraz na to, że nie był notyfikowany w trybie art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, nie powinien być stosowany. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. W orzecznictwie TSUE ugruntowany jest pogląd, iż państwom członkowskim przysługuje szeroki zakres swobody regulacyjnej w określaniu zasad prowadzenia gier hazardowych, uzasadniony specyfiką gier hazardowych, a przede wszystkim wiążącego się z nimi poważnego niebezpieczeństwa zarówno dla podmiotów w nich uczestniczących, jak i je organizujących (zob. np. wyroki TSUE: z 24 marca 1994 r. w sprawie Szindler, C -275/92, pkt 60; z 21 września 1999 r. w sprawie Läärä, C-124/97, pkt 13; z 21 października 1999 r., w sprawie Zenatti, C-67/98, pkt 14; z 11 września 2003 r. w sprawie Anomar, C 6/01, pkt 46 i 47). Pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. m.in. wyrok z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt P 4/14). Sądy administracyjne również wielokrotnie podkreślały, że państwa członkowskie, ustanawiając ramy prawne regulujące tę dziedzinę, same wybierają odpowiedni, własny poziom ochrony konsumentów i porządku publicznego. Co do zasady, tego rodzaju środki krajowe nie mogą naruszać fundamentalnych swobód traktatowych – swobodnego przepływu towarów, osób, usług, kapitału – na obszarze Unii Europejskiej. Reguła ta jednak nie pozbawia państw członkowskich możliwości wprowadzania swoistych ograniczeń w swobodach rynku wewnętrznego Unii, poprzez wprowadzenie na swoim terytorium odpowiednich środków krajowych, jeśli są one niezbędne do ochrony wartości ujętych w art. 36, 52, 62, 65 TF UE lub są uzasadnione tzw. nadrzędnymi wymogami mającymi znaczenie dla ogółu społeczeństwa i uznanymi przez orzecznictwo TSUE. Owe klauzule generalne, usprawiedliwiające wprowadzenie barier w handlu transgranicznym przez środki krajowe dotyczą ochrony przede wszystkim takich wartości jak moralność publiczna, porządek publiczny i bezpieczeństwo publiczne, zdrowie i życie ludzi. W odniesieniu do produktów w postaci automatów do gier o niskich wygranych TSUE w orzeczeniu prejudycjalnym z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych Fortuna sp. z o.o. C-213/11, Grand sp. z o.o. C-214/11, Forta sp. z o.o. C-217/11 (pkt 26) stwierdził, iż dopuszczalne są ograniczenia mogące stanowić przeszkody w wymianie handlowej między państwami członkowskimi (przepisy techniczne objęte dyrektywą 98/34) pod tym wszakże warunkiem, że są niezbędne dla osiągnięcia nadrzędnych celów interesu ogólnego. W polskim systemie prawnym, stosownie do art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm., obecnie t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 584 ze zm.), wykonywanie działalności w zakresie określonym przepisami ustawy o grach i zakładach wzajemnych (obecnie ustawy o grach hazardowych) wymaga uzyskania zezwolenia. Zasadę te potwierdzały art. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, zgodnie z którym ustawa określa warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych oraz art. 3 tego samego aktu, stanowiący, że urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. Zatem urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nigdy nie mieściło się i nadal nie mieści się w sferze objętej pełną swobodą działalności gospodarczej. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o grach hazardowych, u podłoża wprowadzonych zmian legły względy pilnego zwiększenia ochrony społeczeństwa, zwłaszcza ludzi młodych, w tym niepełnoletnich oraz praworządności (porządku i bezpieczeństwa publicznego) przed negatywnymi skutkami hazardu, a także konieczność ułatwienia walki z szarą strefą oraz przeciwdziałania "praniu brudnych pieniędzy". Powołany przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. został wydany w trybie prejudycjalnym wobec trzech pytań WSA w Gdańsku: czy art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h. wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Podkreślenia wymaga, że żaden z tych przepisów nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W powołanym wyroku TSUE przyjął, że za przepisy techniczne wymagające notyfikacji Komisji można uznać jedynie te przepisy ustawy o grach hazardowych, które spełniają łącznie dwa warunki: mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry oraz wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. W ocenie Sądu, przepisu art. 59 pkt 4 u.g.h. nie można uznać za przepis techniczny. Stanowi on w istocie powtórzenie treści art. 52 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, z późn. zm.) i z mocy art. 138 ust. 2 u.g.h. znajduje zastosowanie do podmiotów, które prowadzą działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed 1 stycznia 2010 r. Tak więc już w momencie ubiegania się przez Spółkę o zezwolenie, miała ona świadomość tego, że zawieszenie prowadzenia działalności przez okres dłuższy niż 3 miesiące skutkuje cofnięciem zezwolenia. Nowa ustawa w stosunku do poprzednio obowiązującej przedłużyła jedynie okres, po którym organ ma obowiązek cofnąć zezwolenie. Skoro zatem norma zawarta w art. 59 pkt 4 u.g.h. nie wprowadza w omawianym zakresie żadnej nowej regulacji wobec działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, nie ma podstaw do przyjęcia, że może powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia tego typu działalności poza kasynami i salonami gry, co zakwalifikowałoby ją do potencjalnych przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE oraz wyroku TSUE z 19 lipca 2012 r. Wobec powyższego, zarzuty sformułowane w punkcie 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne. Odnosząc się do kolejnej z podniesionych w skardze kasacyjnej kwestii, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż pozbawiony usprawiedliwionych podstaw okazał się również zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 59 pkt 4 u.g.h. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na cofnięciu zezwolenia w zakresie punktu gier, w którym Spółka zgłosiła już wcześniej chęć i gotowość wznowienia działalności, a który nie został uruchomiony z winy administracji celnej. Uwzględniając treść powołanej regulacji, organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia zobligowany jest do cofnięcia koncesji lub zezwolenia – co do zasady – w każdym przypadku zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesją lub zezwoleniem. Obowiązek powyższy wyłączony jest w sytuacji, gdy niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej. W rozpoznawanej sprawie bezsporne pozostaje, iż Spółka zawiesiła działalność w zakresie eksploatacji automatu w punkcie gier w Ż. przy ul. P. od 31 stycznia 2010 r. i w okresie dłuższym niż 6 miesięcy od tej daty nie wykonywała działalności objętej zezwoleniem we wskazanym punkcie gier. Gotowość wznowienia działalności zadeklarowała w piśmie z dnia 24 października 2011 r., tj. po upływie 6 miesięcy od dnia zgłoszenia zawieszenia działalności. Okoliczności te wskazują w sposób jednoznaczny na zaistnienie ustawowych przesłanek określonych w art. 59 pkt 4 u.g.h. warunkujących cofnięcie w części zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych we wskazanym punkcie gier. Rację miał Sąd pierwszej instancji twierdząc, iż Spółka nie wykazała, że niewykonywanie przez nią działalności przez okres dłuższy niż 6 miesięcy było następstwem działania siły wyższej. Okoliczności powoływane przez Spółkę jako siła wyższa w rozumieniu omawianej regulacji tj. brak możliwości podjęcia działalności ze względu na wadliwe – zdaniem strony – działanie organów, dotyczą nie okresu niewykonywania działalności, który nastąpił bezpośrednio po dacie zgłoszenia zawieszenia działalności, przekraczał 6 miesięcy i w związku z tym stał się przyczyną stwierdzenia zaistnienia przesłanek cofnięcia zezwolenia, ale wyłącznie okresu późniejszego, tj. po zgłoszeniu przez Spółkę gotowości wznowienia działalności. Pozostają one zatem bez wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.