II GW 15/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] marca 2017 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta Z. a Prezydentem Miasta K. w zakresie potwierdzenia prawa Ł. M. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta K. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. Burmistrz Miasta Z. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta K. poprzez wskazanie Prezydenta Miasta K. jako właściwego do rozpatrzenia wniosku Ł. M. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Burmistrz Miasta Z. wskazał, że w dniu [...] marca 2017 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (MOPS) w Z. wpłynęło zawiadomienie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o przekazaniu według właściwości zgłoszenia Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego nr [...] Uniwersytetu Medycznego w K. [...], potwierdzone przez Ł. M., w sprawie ustalenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wraz z wywiadem środowiskowym i wymaganą dokumentacją. Jako podstawę uzasadniającą przekazanie wniosku do Z. wskazano, że miejscem zamieszkania Ł. M. od 10 lat jest Z., od stycznia 2017 r. przebywa on w lokalu przy ul. [...] w Z., natomiast jego pobyt w K. miał charakter krótkotrwały. Ł. M. oświadczył, że po zakończeniu hospitalizacji w K. zamierza powrócić do Z. Z dołączonego wywiadu środowiskowego wynika też, że Ł. M. posiada aktualne miejsce zameldowania na pobyt stały pod adresem: ul. [...], [...], woj. opolskie. Z powodu zerwanych więzi rodzinnych w lokalu w miejscu zameldowania nie przebywa od 18 lat. Po otrzymaniu pisma o przekazaniu według właściwości w MOPS Z. zostały podjęte czynności wyjaśniające. Ustalono, że Ł. M. nie figuruje ani w rejestrze mieszkańców miasta Z., ani w ewidencji MOPS w Z. jako osoba korzystająca z pomocy społecznej i nie jest znany pracownikom Ośrodka. Ponadto z informacji uzyskanych w dniu [...] marca 2017 r. od właścicieli budynku wynika, że Ł. M. nie mieszka pod wskazanym adresem przy ul. [...] w Z., przebywał tam czasowo przez ok. pół roku i wyprowadził się kilka miesięcy wcześniej nie pozostawiając żadnych rzeczy. Właściciel budynku oświadczył, że nie zamierza przyjąć Ł. M. do zamieszkiwania. Burmistrz Miasta Z. wskazując, że nie jest właściwym do wydania decyzji w sprawie z wniosku Ł. M. podkreślił, że w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez MOPS K. w pozycji adres zamieszkania wpisano najpierw K., a po przekreśleniu Z. Dodatkowo Ł. M. oświadczył, że jego powrót do Z. jest uwarunkowany zgodą kolegi na zamieszkanie. W ocenie Burmistrza brak jest okoliczności faktycznych i dowodów potwierdzających fakt zamieszkiwania Ł. M. na terenie Z., natomiast z jego oświadczenia wynika, że dotychczas zamieszkiwał u konkubiny w K. Burmistrz podkreślił, iż z przeprowadzonego przez MOPS w K. wywiadu nie wynika, gdzie Ł. M. ma swój osobisty majątek, przedmioty życia codziennego, nie dokonano oględzin miejsca jego pobytu w K., nie uzyskano informacji odnośnie miejsc dotychczasowego zatrudnienia na terenie Z. Informacje te pozwoliłyby organowi ustalić, gdzie znajduje się aktualne centrum życiowe Ł. M. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Prezydent Miasta K. wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta Z. jako organu właściwego w sprawie wniosku Ł. M. o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Prezydent Miasta K. (reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K.) stwierdził, że przekazując podanie w tej sprawie do MOPS w Z., działał na podstawie art. 65 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) w skrócie: k.p.a., kierując się oświadczeniem złożonym przez Ł. M., z którego wynikało, że zamieszkuje on w Z. od około 10 lat, ostatnio u kolegi przy ul. [...], a w K. zamierza pozostać wyłącznie na okres leczenia. W ocenie Prezydenta fakt, że Ł. M. przebywał czasowo u swojej przyjaciółki (konkubiny) D. B. w K., nie może przesądzać o tym, że to w K. znajduje się jego centrum życiowe. D. B. potwierdziła, że pobyt zainteresowanego w K. był krótkotrwały. Odnosząc się do argumentacji Burmistrza Miasta Z., Dyrektor MOPS w K. wskazał, że rodzinny wywiad środowiskowy został przeprowadzony w placówce służby zdrowia w dniu [...] lutego 2017 r., Ł. M. jednoznacznie wskazał Z. jako miejsce pobytu, dlatego odstąpiono od oględzin miejsca pobytu w K. oraz dokonywania dalszych ustaleń w tym zakresie. Jednocześnie Dyrektor MOPS w K. stwierdził, że już po wysłaniu dokumentacji Ł. M. do Z., w sprawie pojawiły się nowe okoliczności, mianowicie w dniu [...] kwietnia 2017 r. do MOPS w K. wpłynęło zgłoszenie Uniwersyteckiego Centrum Klinicznego przy ul. [...] w K. w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej Ł. M., który przebywał w tej placówce od [...] do [...] kwietnia 2017 r. Dyrektor MOPS w K. wskazał, że Ł. M. oświadczył, że nocuje na działkach i w przypadkowych miejscach, dlatego Ośrodek uznał się za właściwy miejscowo w sprawie i na podstawie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. potwierdził prawo Ł. M. do świadczeń opieki zdrowotnej za okres od [...] do [...] kwietnia 2017 r. Powyższe jednak, w ocenie Dyrektora MOPS w K., nie przesądza o tym, że sytuacja Ł. M. w lutym 2017 r. przedstawiała się tak samo. W konsekwencji Prezydent Miasta K. stwierdził, że organem właściwym do rozpoznania wniosku Ł. M. jest Burmistrz Miasta Z., działający przez MOPS w Z. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) w skrócie: p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Warunkiem wskazania organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość wynika, że może on mieć miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej). Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Spór o właściwość dotyczy bowiem sprawy z wniosku Ł. M. o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, które powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 581 z późn. zm.). Istota sporu o właściwość między Burmistrzem Miasta Z. a Prezydentem Miasta K. sprowadza się do ustalenia, który organ administracji publicznej jest właściwy miejscowo do rozpoznania wniosku Ł. M. z lutego 2017 r. o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej. Z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wynika, że właściwym miejscowo do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie określa jednak pojęcia "miejsca zamieszkania". W efekcie, przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 459), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną), lecz wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2016 r., sygn. akt I OW 133/16; publ. CBOSA). Z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, odpowiedzi na ten wniosek oraz z dokumentacji nadesłanej przy tych pismach wynika, że Ł. M. przebywa w K. (zamieszkując w różnych miejscach) od lutego 2017 r. W tym czasie był dwukrotnie hospitalizowany w dwóch różnych placówkach opieki zdrowotnej: Samodzielnym Publicznym Szpitalu Klinicznym [...] Uniwersytetu Medycznego w K. - [...] oraz w Uniwersyteckim Centrum Klinicznym przy ul. [...] w K.. Wprawdzie w rodzinnym wywiadzie środowiskowym sporządzonym przez pracownika MOPS w K. w dniu [...] lutego 2017 r. Ł. M. oświadczył, że jego pobyt w K. ma charakter czasowy (odwiedziny u przyjaciółki) i jest związany z leczeniem w katowickim szpitalu, a sam zainteresowany zadeklarował zamiar powrotu do Z., to jak wynika z czynności przeprowadzonych przez MOPS w Z., Ł. M. nie figuruje ani w rejestrze mieszkańców miasta Z., ani w ewidencji MOPS w Z. jako osoba korzystająca z pomocy społecznej. Ponadto sporządzona w dniu [...] marca 2017 r. przez pracowników tego Ośrodka notatka służbowa potwierdza, że Ł. M. nie mieszka pod wskazanym adresem przy ul. [...] w Z., przebywał tam czasowo przez ok. pół roku i wyprowadził się nie zostawiając żadnych rzeczy. Właściciel budynku oświadczył, że nie zamierza przyjąć Ł. M. do zamieszkiwania. Obecnie, co potwierdza pismo Dyrektora MOPS w K. z dnia [...] czerwca 2017 r., Ł. M. przebywa w K., nocuje na działkach, także w przypadkowych miejscach w różnych miejscowościach, nigdzie nie przebywając na stałe. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że za miejsce zamieszkania (w rozumieniu art. 25 kodeksu cywilnego) Ł. M. nie mogą być uznane ani K. (skoro tam przebywa, ale nie ma zamiaru stałego pobytu), ani Z. (skoro tam od co najmniej kilku miesięcy nie przebywa). W sytuacji, gdy nie jest możliwe ustalenie właściwości miejscowej organu administracji publicznej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, konieczne jest zastosowanie reguł ustalania właściwości organów, które zostały określone w art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. Przywołany przepis stanowi, że w sprawach innych niż dotyczące nieruchomości lub prowadzenia zakładu pracy właściwy jest organ miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w razie braku takiego miejsca zamieszkania w kraju – właściwość ustala się według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, natomiast jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub miejsca pobytu – właściwość miejscową organu należy ustalić według ostatniego miejsca zamieszkania lub pobytu w kraju. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że aktualnie centrum spraw życiowych świadczeniobiorcy związane jest z Katowicami, co potwierdza również pismo Dyrektora MOPS w K. z dnia [...] czerwca 2017 r. Z kolei według reguł przewidzianych w art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie. Należy zatem przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji potwierdzającej prawo Ł. M. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Prezydent Miasta K. – jako organ właściwy ze względu na miejsce pobytu świadczeniobiorcy, (por. np. postanowienie NSA z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II GW 26/16; publ. CBOSA). Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.