II GW 34/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wójta Gminy Wojciechowice z dnia 4 listopada 2019 r., nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Wojciechowice a Prezydentem Miasta Łodzi w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Łodzi jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Wnioskiem z dnia 4 listopada 2019 r. Wójt Gminy Wojciechowice w imieniu którego działał Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Wojciechowicach wniósł o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Łodzi, w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W uzasadnieniu wniosku Wnioskodawca wskazał, że pismem z dnia 16 września 2019 r. Powiatowy Zakład Opieki Zdrowotnej w Starachowicach wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w Wojciechowicach z prośbą o wydanie decyzji administracyjnej potwierdzającej prawo do korzystania ze świadczeń zdrowotnych K. T.hospitalizowanej w Powiatowym ZOZ w Starachowicach, wskazując miejsce zamieszkania na terenie gminy Wojciechowice. Odpowiadając na to pismo Wnioskodawca poinformował Powiatowy ZOZ w Starachowicach, że K.T. nie figuruje w ewidencji ludności tut. Gminy. Od około 15 lat nie zamieszkuje pod adresem G., 27-532 Wojciechowice oraz, iż ww. zamieszkuje pod adresem Łódź, ul. B. Wnioski dotyczące potwierdzenia prawa do świadczeń zdrowotnych K.T. PZOZ w Starachowicach w dniu 24 września 2019 r. i 27 września 2019 r. przekazał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi. Pismem z dnia 17 października 2019r. wydanym na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a."). Kierownik I Wydziału Pracy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi powyższy wniosek przekazał do rozstrzygnięcia według właściwości do Wójta w Wojciechowicach wyjaśniając, że nie jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie objęcia K. T. ubezpieczeniem zdrowotnym, informując, iż obecnie ww. nie przebywa w mieszkaniu przy ul. B. w Łodzi. Wnioskodawca nie zgodził się z powyższym stanowiskiem i wskazał, że K. T. od około 15 lat nie przebywa na terenie Gminy Wojciechowice. Nastąpiła trwała utrata więzi z gminą. Z ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały została wymeldowana w trybie administracyjnym w dniu 21 września 2010 r. Wskazał ponadto, że w okresie od 8 sierpnia 2016 r. do 29 listopada 2016 r. była zameldowana na pobyt czasowy w miejscowości P., gmina Sztum. Wedle świadectwa zwolnienia z Zakładu Karnego Nr 1 w Grudziądzu ostatnim miejscem zameldowania K. T. były 28-200 Kurozwęki, ul. S.. Natomiast po urodzeniu córki M. T. w miesiącu styczniu 2019 r. zamieszkała w Łodzi. Od 5 kwietnia 2019 r. do 26 kwietnia 2019 r. przebywała w hotelu dla matek, a w dniu 25 kwietnia 2019 r. wynajęła mieszkanie w Łodzi przy ulicy B. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Łodzi wskazał, że nie ma podstaw do twierdzenia, że miejscem zamieszkania K. T. jest gmina Łódź, nie występuje bowiem ani czynnik zewnętrzny, ani też nie można ustalić, że występuje czynnik wewnętrzny, albowiem K. T. nie przebywa w Łodzi przy ul. B. Mimo trzykrotnej wizyty pracownika socjalnego pod tym adresem nie udało się nawiązać z nią kontaktu, nie potwierdzono, że przebywa ona pod tym adresem. Zdaniem Prezydenta Łodzi fakt przyznania świadczeń rodzinnych przez Centrum Świadczeń Socjalnych w Łodzi w kwietniu 2019 r. nie świadczy o tym, że K. T. przebywała we wrześniu 2019 r. w Łodzi lub przebywa obecnie. Istnienie tych decyzji nie przesądza o możliwości uznania, że K. T. zamieszkuje w gminie Łódź i że to ta gmina jest właściwa do potwierdzenia prawa do korzystania ze świadczeń zdrowotnych przez K. T. W sprawie istnieją również przesłanki do uznania K. T. za osobę bezdomną, a w takie sytuacji organem właściwym do potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej jest organ administracji publicznej według miejsca ostatniego zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju (art. 21 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie rozpoznania wniosku wskazać należy, że w myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznanej sprawie, mając na uwadze treść wniosku Wójta Gminy Wojciechowice oraz odpowiedzi na tenże wniosek Prezydenta miasta Łodzi, zaistniały spór jest sporem negatywnym dotyczącym potwierdzenia prawa K. T. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Rozstrzygnięcie sporu dotyczy zatem ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zgodnie z powołanym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Podkreślenia wymaga, iż w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej materii brak też możliwości zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, treść regulacji nie pozwala jednak uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając tę sprawę przychyla się do stanowiska, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem, art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Brak jest w tej kwestii także innych przepisów szczególnych. Tak więc, jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Zatem według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony, ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu. Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a. jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawy. Rozważając w pierwszej kolejności zastosowanie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej, trzeba mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a. - zawartej w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - ewentualnie także z miejscem pobytu strony. Wobec tego, uznać należy, że w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej - ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Trzeba przy tym wskazać, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu (por. postanowienie NSA z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17). Z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że K. T. przebywa w Łodzi od stycznia 2019 r. W dniu 25 kwietnia 2019 r. wynajęła mieszkanie w Łodzi przy ulicy B. i złożyła wnioski o przyznanie świadczeń socjalnych. Centrum Świadczeń Socjalnych w Łodzi przyznało K. T. następujące świadczenia; - zasiłek rodzinny w okresie od 1 kwietnia 2019 r. do 31 października 2019 r. - dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania w okresie od 1 kwietnia 2019 r. do 31 października 2019 r. - świadczenie rodzicielskie w okresie od 20 stycznia 2019 r. do 31 stycznia 2019 r. i od 1 lutego 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. oraz od 1 stycznia 2020 r. do 19 stycznia 2020 r. - świadczenie wychowawcze na okres od 1 kwietnia 2019r. do 30 września 2019r. Powyższe okoliczności (wynajęcie mieszkania w Łodzi i złożenie w Łodzi wniosków o przyznanie świadczeń socjalnych) wskazują, w ocenie NSA, że K.T. wiąże swój pobyt w Łodzi z zamiarem stałego pobytu w tym mieście, co uzasadnia przyjęcie, że jej miejscem zamieszkania jest Łódź. Należy zatem przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji, na podstawie w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Prezydent Miasta Łodzi. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.