II GZ 173/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [A.] Sp. z o.o. w S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 3055/16 w zakresie oddalenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w S. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za organizację producentów owoców i warzyw postanawia: oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3055/16, oddalił wniosek O. Sp. z o.o. w S. o wstrzymanie wykonania decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] września 2016 r. odmawiającej uznania za organizację producentów owoców i warzyw. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podniósł, że przedmiotem wstrzymania mogą być wyłącznie akty lub czynności, nadające się do wykonania i wymagające tego wykonania, a tym samym takie, które wywołują skutki materialnoprawne. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania i nie każdy wymaga wykonania. Do wykonania nie kwalifikują się te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego, nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. Wykonalność dotyczy zatem aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki. WSA podkreślił, że cechy wykonalności nie mają zatem decyzje odmowne. Sąd wskazał, że wniosek skarżącej spółki odnosi się do decyzji odmawiającej uznania jej za organizację producentów owoców i warzyw, która to decyzja sama w sobie nie nakłada na stronę skarżącą żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w sposób dobrowolny czy też przymusowy. Decyzja ta nie wymaga ponadto żadnej czynności strony, tj. nie przyznaje jej żadnych uprawnień, ani nie nakłada na stronę żadnych obowiązków. Wniosek skarżącej spółki Sąd I instancji uznał zatem za bezzasadny. Sąd stwierdził ponadto, że odmownego rozstrzygnięcia we wskazanym przedmiocie nie zmieniło również przedłożenie przez skarżącą, wraz z pismem procesowym z dnia [...] stycznia 2017 r., odpisu decyzji Dyrektora Podlaskiego OR ARiMR z dnia [...] grudnia 2016 r. o odmowie przyznania wnioskowanej kwoty pomocy finansowej oraz ustaleniu kwoty nienależnie pobranych środków finansowych uzyskanych na mocy decyzji wydanych przez Dyrektora Podlaskiego OR ARiMR. WSA podkreślił, że wskazana decyzja została wydana w odrębnym postępowaniu i nie może być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w niniejszej sprawie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła O. Sp. z o.o. w S., zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i ponowne rozpoznanie sprawy poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w sytuacji zaś, gdy WSA nie znajdzie podstaw do samokontroli skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia WSA w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji i wstrzymanie jej wykonania. Ewentualnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw w postępowaniu zażaleniowym. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw i ich zrzeszeń oraz warunków i wymagań jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2013 r. poz. 1178) w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz chmielu (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 58), poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja nie powoduje zmiany w sferze obowiązków skarżącej, podczas gdy w wyniku wydania decyzji skarżąca utraciła status wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), poprzez odmowę wstrzymania wykonania decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] września 2016 r., na skutek uznania, że zaskarżona decyzja nie nadaje się do wykonania i nie wymaga wykonania, podczas gdy decyzja spowodowała zmianę w prawach i obowiązkach skarżącej, uchylając jej dotychczasowy status wstępnie uznanej organizacji producentów owoców i warzyw, co doprowadziło do wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranej pomocy publicznej. Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczy problem w sprawie sprowadza się do oceny, czy w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. możliwe jest wstrzymanie wykonania decyzji o odmowie uznania skarżącej spółki za organizację producentów owoców i warzyw. Należy podkreślić, że powołany przepis daje sądowi możliwość wstrzymania wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu bądź czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W pierwszej kolejności ocenie powinna być zatem poddana sama możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Białymstoku z [...] kwietnia 2016 r. odmawiającej uznania za organizację producentów owoców i warzyw. Przedmiotem wykonania mogą być bowiem jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Nie dotyczy to wszystkich aktów administracyjnych, gdyż co do zasady, cechy wykonalności polegającej na możliwości spowodowania lub doprowadzenia do stanu rzeczy zgodnego z rozstrzygnięciem, nie mają decyzje odmowne (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 122). Powyższe oznacza, że zasadą jest, iż z przymiotu wykonalności nie korzystają wszelkie akty administracyjne odmowne. Nie ulega zaś wątpliwości, że w niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy właśnie takiej decyzji, tj. decyzji o odmowie uznania za organizację producentów owoców i warzyw. W związku z przedstawionym powyżej stanowiskiem, przedmiotowa decyzja nie nadaje się do wykonania i tego nie wymaga. Zaskarżona decyzja nie nakłada na stronę żadnego obowiązku, odmawiając jedynie przyznania skarżącej spółce uprawnienia w postaci uznania jej za organizację producentów owoców i warzyw. Odnosząc się do argumentacji spółki podniesionej we wniosku o wstrzymanie wykonania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że decyzja odmawiająca uznania za organizację producentów owoców i warzyw oraz decyzja II instancji, utrzymująca w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, nie dotykają zatem bezpośrednio należności pieniężnych, to jest wnioskowanych kwot pomocy finansowej, czy też ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych. Należności te wynikają wszak z zupełnie innych decyzji, wydanych w odrębnych postępowaniach. Z przedmiotowej decyzji nie wynikało zaś nałożenie na skarżącą spółkę żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w sposób dobrowolny, czy też przymusowy. Negatywne ustosunkowanie się organu do starań o uznanie za organizację producentów owoców i warzyw, nie wykreowało nowej sytuacji w sferze obowiązków skarżącej. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, iż zaskarżonej decyzji brak przymiotu wykonalności, co z kolei uniemożliwia wstrzymanie jej wykonania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzeczono jak w postanowieniu.