II GZ 266/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Bała po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Gminy S. na zarządzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 624/09 w zakresie pozostawienia bez rozpatrzenia skargi w sprawie ze skargi Gminy S. na czynność Marszałka Województwa D. w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone zarządzenie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. Zarządzeniem z dnia 13 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. pozostawił bez rozpatrzenia skargę Gminy S. na czynność Marszałka Województwa D. w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej. Sąd przyjął następujący stan sprawy. Pismem z dnia 10 sierpnia 2009 r., Gmina S. wniosła odwołanie od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu pod nazwą "[...]" dokonanej przez Dyrektora Wydziału Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. przedstawionej skarżącej w piśmie z dnia z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...]. W rozstrzygnięciu z dnia [...] września 2009 r., Nr [...] odwołanie Gminy S. nie zostało uwzględnione. W doręczonym Gminie rozstrzygnięciu odwołania zawarto pouczenie, że "w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skargi, zgodnie art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) na warunkach przewidzianych przepisem art. 30c ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U z 2009 r. Nr 84, poz. 712). Skargę należy wnieść bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informację o wynikach procedury odwoławczej. Skarga podlega opłacie sądowej". Pismem z dnia 5 października 2009 r. strona skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skargę na "negatywne rozstrzygnięcie odwołania skarżącego" z dnia [...] września 2009 r. wraz z załącznikami. Skarżąca nie uiściła od wniesionej skargi opłaty sądowej. Zarządzeniem z dnia 13 października 2009 r., wskazując, że zgodnie z treścią art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, skarga podlega opłacie sądowej oraz, iż zgodnie z art. 30c ust. 5 pkt 2 cyt. ustawy wniesienie skargi bez uiszczenia opłaty sądowej w terminie, o którym mowa w ust. 2, powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia, zaś skarżąca wniosła skargę bez uiszczenia opłaty sądowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostawił skargę bez rozpatrzenia. W pouczeniu zawartym w piśmie przewodnim do nadesłanego stronie odpisu zarządzenia z dnia 13 października 2009 r., wskazano, że od powyższego rozstrzygnięcia skarżącej przysługuje zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W zażaleniu (wniesionym zgodnie ze wskazanym pouczeniem) na przedmiotowe zarządzenie Gmina S. na podstawie art. 227 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 30c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) zaskarżyła w całości powyższe zarządzenie, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 30c ust. 5 pkt 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż nieuiszczenie opłaty od skargi na warunkach wskazanych w tym przepisie, powoduje pozostawienie skargi bez rozpatrzenia, 2) art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez jego niezastosowanie i pozostawienie skargi bez rozpatrzenia oraz bez wezwania skarżącego do uiszczenia opłaty w terminie 7 dni, 3) art. 220 §1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że do skargi na negatywną ocenę formalną wniosku o dofinansowanie projektu w ramach RPO, przepis ten nie ma zastosowania i niewezwanie skarżącego do uiszczenia opłaty sądowej. Wobec powyższego Gmina S. wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że gdyby zaskarżone zarządzenie miało się ostać w obrocie prawnym, okazałoby się - w swoich skutkach - rażąco niewspółmierne do ewentualnego uchybienia ze strony skarżącej Gminy. W jej ocenie brak było podstaw do pozostawienia skargi bez rozpatrzenia, bez zastosowania art. 220 § 1 p.p.s.a., tj. bez wezwania aby pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania skarżąca uiściła opłatę w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Dopiero bezskuteczny upływu zakreślonego terminu, winien skutkować pozostawieniem skargi bez rozpoznania. Na takie stanowisko skarżącej miał również w jej ocenie wpływ fakt, że skarga została wniesiona bezpośrednio przez Burmistrza Miasta i Gminy S., niebędącego zawodowym pełnomocnikiem - adwokatem czy radcą prawnym. Zdaniem wnoszącej zażalenie nie ma żadnego uzasadnienia prawnego stanowisko, że wnoszący skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego w trybie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozostaje w uprzywilejowanej pozycji do wnoszącego skargę w trybie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w sytuacji, gdy pierwszy z nich zostanie wezwany, w trybie art. 220 §1 p.p.s.a. do uiszczenia opłaty w wyznaczonym w wezwaniu terminie, natomiast drugi z wnoszących już nie. Brak jest powodów na uzasadnienie faktu, że w stosunku do takich samych podmiotów stosuje się inne kryteria i różne sankcje, skoro w świetle art. 32 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty zażalenia wiążą się z wykładnią i stosowaniem przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370). Ustawa o zasadach powadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów p.p.s.a. Wykładnia i stosowanie tych odmiennych regulacji nastręcza szereg trudności wynikających z przyjętego w tej ustawie systemu odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio zastosowany. Zgodnie z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy. Opisany w art. 30e zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a. nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach uregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ustawodawca ustanowił w art. 30e zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i wprowadził szczególne regulacje wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30e jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informację, o której mowa w art. 30b ust. 4. Przepis art. 30c ust. 2 stanowi również, że skarga podlega opłacie sądowej. Z treści art. 30c ust. 2 wynika zatem, że ustawodawca uregulował w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju warunki formalne skargi w zakresie jej kompletności w sposób odmienny - szczególny w porównaniu do regulacji zawartej w art. 57 § 1 p.p.s.a. Odmienna, co do zakresu jest również regulacja dotycząca opłaty sądowej od skargi, ponieważ ogranicza się jedynie do ustalenia, że skarga podlega opłacie sądowej, nie określa natomiast rodzaju tej opłaty, jej wysokości oraz dopuszczalnych sposobów jej uiszczenia. W związku z odmienną treścią tych regulacji, a także z uwagi na przewidziane w omawianej ustawie rozwiązania mające na celu przyspieszenie postępowania w sprawach objętych tą ustawą, nałożony został na właściwe instytucje informujące wnioskodawcę o wynikach procedury odwoławczej, obowiązek pouczenia wnioskodawcy o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 30b ust. 4). Nie powinno budzić wątpliwości, że pouczenie to powinno być pełne i zawierać wszystkie informacje dotyczące: terminu do wniesienia skargi, kompletności skargi oraz obowiązku uiszczenia opłaty sądowej, których spełnienie przez wnioskodawcę nie spowoduje pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5). Przy wykładni przepisów w zakresie wymagań prawidłowego pouczenia strony o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 30d ust. 3 błędne pouczenie lub brak pouczenia nie wpływają negatywnie na prawo wnioskodawcy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a więc na prawo do sądu wyrażone wprost w art. 45 ust. 1 oraz zagwarantowane w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP (tak: NSA w postanowieniu z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II GSK 811/09). Na treść prawa do sądu składają się trzy uprawnienia, a mianowicie: a) prawo dostępu do sądu (prawo uruchomienia procedury), b) prawo do korzystania z rzetelnej procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności oraz c) prawo do wyroku sądowego i uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 września 2006 r., sygn. akt SK 63/05). Z kolei z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 7 stycznia 1992 r. sygn. akt K 8/91, OTK 1992/1/5). Zasady te powinny być brane pod uwagę przy wykładni i stosowaniu treści art. 30d ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie prawa wnioskodawcy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i zasadności pozostawienia skargi bez rozpatrzenia w sytuacji, jeżeli skarga nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 30c ust. 5 tej ustawy wskutek błędnego pouczenia lub braku pouczenia, o którym mowa w art. 30b ust. 1 i 4. Pozostawienie w takiej sytuacji skargi bez rozpatrzenia pozbawia stronę prawa do domagania się kontroli przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem. W świetle zasad konstytucyjnych oraz treści art. 30d ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, skarga wniesiona do sądu administracyjnego, od której nie uiszczono opłaty sądowej oraz, która posiada braki w zakresie jej kompletności wynikłe wskutek błędnego pouczenia lub braku pouczenia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może być pozostawiona bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 i 3 tej ustawy. Braki skargi w tym zakresie podlegają usunięciu przez sąd przy odpowiednim zastosowaniu przepisów p.p.s.a. i tak brak formalny skargi polegający na jej niekompletności podlega usunięciu przy zastosowaniu przepisu art. 49 § 1 p.p.s.a., natomiast brak skargi polegający na nieuiszczeniu opłaty sądowej podlega usunięciu w trybie przewidzianym w art. 220 § 1 p.p.s.a., jeżeli strona przy wnoszeniu skargi nie jest reprezentowana przez adwokata lub radcę prawnego. Odnosząc powyższe uwagi ogólne do stanu faktycznego sprawy należy zauważyć, że w pouczeniu udzielonym skarżącej organ ograniczył się jedynie do wskazania, że do skargi należy dołączyć potwierdzenie wniesienia opłaty sądowej, nie wskazał jednak rodzaju, wysokości oraz dopuszczalnych sposobów uiszczenia opłaty. Treść pouczenia w zakresie wysokości oraz sposobu uiszczenia opłaty sądowej powinna być określona, jak dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), wydanego na podstawie art. 233 p.p.s.a. oraz na podstawie przepisu art. 219 § 2 p.p.s.a., określającego dopuszczalne sposoby uiszczenia opłat sądowych. Stosowanie tych przepisów w sprawach objętych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie zostało wyłączone w art. 30e tej ustawy. Pouczenie udzielone stronie skarżącej nie zawierało danych określonych tymi przepisami, a więc było błędne i nie pozwalało skarżącej, która nie była reprezentowana w postępowaniu administracyjnym przez adwokata lub radcę prawnego, na prawidłowe wykonanie obowiązku uiszczenia opłaty sądowej. Pouczenie to nie mogło w związku z tym wpłynąć negatywnie na prawo skarżącej do wniesienia skargi. Sąd I instancji nie miał zatem podstaw do przyjęcia, że nieuiszczenie przez skarżącą opłaty sądowej w terminie do wniesienia skargi uzasadniało pozostawienie jej bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.