II GZ 326/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia S. w Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 2032/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutyczny z dnia 17 maja 2024 r. nr POWI.533.2.2023.KBU.3 w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie informacji do Zintegrowanego Systemu Monitorowania Obrotu Produktami Leczniczymi postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 listopada 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 2032/24, odmówił S. w Ł. (dalej: spółka, skarżąca) wstrzymania wykonania objętej skargą decyzji Głównego Inspektora Farmaceutyczny (dalej: GIF) z dnia 17 maja 2024 r. w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie informacji do Zintegrowanego Systemu Monitorowania Obrotu Produktami Leczniczymi. Sąd I instancji wskazał, że w skardze na powołaną decyzję spółka zawarła wniosek o wstrzymanie jej wykonania podnosząc, iż prowadzi aktywną działalność w zakresie obrotu produktami leczniczymi i wyrobami medycznymi. Wskazano, że wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 127 c ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 686; dalej: p.f.) skutkuje możliwością nieuzyskania zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej w przyszłości. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 1 pkt 4 p.f. GIF odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, gdy na wnioskodawcę w okresie 3 lat przed dniem złożenia wniosku nałożono karę pieniężną na podstawie art. 127c p.f. W konsekwencji, w ocenie skarżącej, utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji będzie równoznaczne z trzyletnią niemożnością uzyskania przez spółkę pozwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Skutkiem tego może być z kolei konieczność zaprzestania prowadzenia podstawowej działalności, bowiem decyzja o wydaniu zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej jest wymagana jako dokument składany w toku postępowań prowadzonych w trybie ustawy prawo zamówień publicznych, dla potwierdzenia posiadania stosownych uprawnień do wykonywania działalności. Nieposiadanie zezwolenia rodzi więc ryzyko odmiennej oceny przez zamawiającego faktu spełnienia wymagań podmiotowych, a w konsekwencji wykluczenie z postępowania i powstania szkody w postaci nieuzyskania zamówienia. Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby wyrządzić znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Wskazano, że uzasadnienie wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej zmierza w istocie do zakwestionowania zasadności wydania zaskarżonej decyzji. Taka argumentacja nie może być zaś oceniana na etapie rozpoznawania wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej. Sąd zauważył, że wstrzymanie wykonania decyzji uzasadniać mogą konkretne okoliczności będące wynikiem wpływu jej wykonania (zapłaty wymierzonej kary) na aktualną sytuację strony powodujące znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Spółka wniosła zażalenie od powyższego postanowienia Sądu I instancji żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 60 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy skarżąca wykazała, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje po stronie skarżącej niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłankami wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przez pojęcie szkody wymienione w powyższym przepisie należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot wyegzekwowanego świadczenia albo przez przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Natomiast trudne do odwrócenia skutki mogą być zarówno prawne, jak i faktyczne. Rodzaj i zakres wystąpienia tych skutków musi być oceniony na podstawie obowiązującego prawa oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się strona obciążona obowiązkami określonymi w objętej wnioskiem decyzji (por. postanowienie NSA z 17 lipca 2008 r., sygn. akt II GZ 139/08). Warunkiem wstrzymania wykonania aktu jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z ugruntowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika bowiem, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony, uregulowanej w tym przepisie p.p.s.a. (zob. np. postanowienia NSA: z 3 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1427/11; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I FZ 90/20). Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi odnosić się zatem do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA: z 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona skarżąca powinna przekonać sąd o zasadności udzielenia ochrony tymczasowej wynikającej z zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające samo złożenie wniosku bez wyczerpującego uzasadniania, w tym odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy (np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami, pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (np. postanowienia NSA: z 23 marca 2020r., sygn. akt II FZ 131/20; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację przedstawioną przez Sąd I instancji w zakresie braku podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a oceny tej nie zmienia argumentacja podniesiona przez skarżącą w zażaleniu. Spółka nie powołała bowiem żadnych okoliczności, które mogłyby uprawdopodobnić zaistnienie przesłanek przemawiających za zastosowaniem w rozpoznawanej sprawie ochrony tymczasowej. Zarówno w skardze jak i w zażaleniu ograniczono się bowiem do wskazania na ewentualną odmowę udzielenia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej w sytuacji braku wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że zastosowanie ochrony tymczasowej nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami - faktycznymi czy prawnymi - wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z wykonaniem konkretnej decyzji w indywidualnych okolicznościach dotyczących konkretnej sprawy i konkretnego podmiotu, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi przy tym o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu (zob. postanowienie NSA z 14 grudnia 2021 r., o sygn. akt II GZ 442/21). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa zatem, że przedmiotem zaskarżonej decyzji jest nałożenie na spółkę kary pieniężnej za nieprzekazanie informacji do Zintegrowanego Systemu Monitorowania Obrotu Produktami Leczniczymi. Wobec tego uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinno odnosić się do ewentualnych konsekwencji związanych z egzekucją kary pieniężnej nałożonej na spółkę i jej wpływu na sytuację finansową spółki. Twierdzenia te powinny być z kolei poparte odpowiednią dokumentacją. Umożliwiłoby to bowiem ocenę czy skarżąca dysponuje środkami umożliwiającymi jej pokrycie należności orzeczonej decyzją i tym samym czy uiszczenie nałożonej kary naraziłoby ją na utratę płynności finansowej czy upadłość. Natomiast, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, argumentacja spółki sprowadza się w swej istocie do oceny zasadności wydania zaskarżonej decyzji i ewentualnej odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, która nie stanowi bezpośredniego następstwa zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie nie było więc podstaw do stwierdzenia wadliwości postanowienia Sądu I instancji oraz jego uchylenia i wstrzymania wykonania objętej skargą decyzji. Z związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.