II GZ 42/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia E. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2204/15 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry postanawia oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2015 r. (sygn. akt V SA/Wa 2204/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., działając na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), odmówił skarżącej E. P. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji skarżąca uzasadniła wysokością nałożonej kary – 12.000 zł i dysproporcją tej wysokości w stosunku do uzyskiwanych przez skarżącą dochodów z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Wykonanie decyzji spowoduje, w ocenie skarżącej, brak możliwości utrzymania jej samej oraz jej małoletniej córki. WSA uznał jednak, że ograniczenie wniosku skarżącej jedynie do złożenia oświadczenia o utracie możliwości utrzymania, uniemożliwia ocenę w jakim stopniu wykonanie zaskarżonej decyzji wpłynie na sytuację E. P. Sąd zauważył przy tym, że fakt przyznania przez referendarza sądowego prawa pomocy przez zwolnienie od kosztów sądowych nie miał istotnego znaczenia dla oceny wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Przesłanki stosowania tych instytucji są bowiem odmienne. Zażalenie na wskazane postanowienie Sądu pierwszej instancji złożyła E. P. (zastępowana przez adwokata). Wniosła o wstrzymanie postanowienia poprzez uchylenie w całości wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Strona zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu obrazę przepisów prawa procesowego, która miała istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie: - art. 164 zw. z art. 61 § 4 p.p.s.a. przez wydanie w dniu 3 grudnia 2015 r. (doręczonego pełnomocnikowi w dniu 8 grudnia 2015 r.) na posiedzeniu niejawnym postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, co oznacza, że postanowienie to wiąże Sąd od chwili, w której zostało ono podpisane wraz z uzasadnieniem, a następnie wydanie kolejnego postanowienia, które zostało doręczone pełnomocnikowi w dniu 16 grudnia 2015 r., o odmowie wstrzymania wykonania decyzji, co spowodowało funkcjonowanie w obrocie prawnym postanowień odmiennie rozstrzygających to samo zagadnienie między tymi samymi stronami; ponadto – jak wskazano w uzasadnieniu zażalenia – WSA nie był władny dokonać zmiany swojego postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji w trybie art. 61 § 4 p.p.s.a., gdyż strona nie wykazała zmiany okoliczności uzasadniających skorzystanie z tej instytucji; - art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w treści niniejszego postanowienia, że okoliczności dotyczące pani E. P. nie uprawdopodobniają przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej, przewidzianej w wyżej wymienionym przepisie, podczas gdy Sąd pierwszej instancji z urzędu zna sytuację majątkową skarżącej, albowiem skierowała ona łącznie kilkanaście skarg w związku z działalnością dotyczącą urządzania gier na automatach poza kasynem gry, w których to sprawach przedstawiała dokumenty wskazujące na jej trudną sytuację finansową, co doprowadziło do zwolnienia jej od opłat sądowych. Zatem jeśli WSA dostrzega, że pani E. P. nie jest w stanie ponieść opłat sądowych w wysokości kilku tysięcy złotych, to prowadzenie przeciwko niej egzekucji kary finansowej opiewającej na łączną kwotę blisko 200 000 zł jest całkowicie bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżącej, uchybienia te powodują, że zaskarżone postanowienie jest oczywiście wadliwe i powinno zostać uchylone. W uzasadnieniu autor zażalenia stwierdził w szczególności, że nałożona na skarżącą w niniejszej sprawie kara finansowa przewyższa możliwości prowadzonej działalności gospodarczej strony. Skutkiem wydanych decyzji było nałożenie kary oraz zarekwirowanie przez organy celne automatu zręcznościowego, co uniemożliwiło prowadzenie przez skarżącą działalności gospodarczej. W konsekwencji działalność ta przestała z biegiem czasu przynosić zyski, które mogłyby pokrywać bieżące wydatki życia codziennego. Wspomniane czynności organów celnych stanowią istotne i rzeczywiste niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody dla skarżącej, jak i dla jej małoletniej córki. Ponadto, w sytuacji odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu skarżącej, bowiem nie ulega wątpliwości, że w wyniku wydanych decyzji poziom życia pani E. P. należy aktualnie określić jako egzystencję na najniższym poziomie. Bardzo złą sytuację finansową strony potwierdzają dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Podnoszone okoliczności, związane z przyznaniem skarżącej prawa pomocy w zakresie częściowym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych, nie mogą zostać pominięte przy wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji na postawie art. 61 § 3 p.p.s.a. - nawet jeśli przesłanki dotyczące wstrzymania wykonania decyzji nie są identyczne z tymi, które stanowiły podstawę przyznania prawa pomocy. Konieczność uiszczenia kary finansowej będzie z pewnością rodzić tragiczne skutki dla skarżącej i dla jej najbliższych. Strony nie będzie bowiem stać na pokrycie zwykłych, podstawowych potrzeb życia codziennego, na opłaty związane z wychowaniem małoletniej córki, zapewnieniem jej odpowiedniego bytu, czy dostępu do leczenia, co może skutkować narażeniem życia i zdrowia, a co za tym idzie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Te okoliczności uprawdopodobniają przesłanki zastosowania ochrony tymczasowej. Autor zażalenia dodał, że przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) jako przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, które nie zostały notyfikowane Komisji Europejskiej, są bezskuteczne, co w konsekwencji oznacza, że nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięć i innych decyzji. Strona powołała się w tym zakresie na wyrok NSA z 17 września 2015 r. o sygn. akt II GSK 1296/15. Zdaniem autora zażalenia, pominięcie przez orzekające w niniejszym postępowaniu organy tegoż wyroku, co w konsekwencji spowodowało odmowę wstrzymania wykonania decyzji, stanowi naruszenie obowiązującego prawa krajowego i unijnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonego aktu w pierwszej kolejności wymaga odniesienia się do - kwestionowanej przez autora zażalenia - prawidłowości wydania, a w konsekwencji funkcjonowania w obrocie prawnym tego orzeczenia. W zażaleniu podniesiono bowiem, że w sprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. Sąd I instancji wydał a następnie doręczył pełnomocnikowi skarżącej dwa postanowienia: pierwsze - o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, drugie – zawierające odmienne rozstrzygnięcie. W tej sytuacji wnosząc zażalenie na drugie ze wskazanych postanowień – o odmowie wstrzymania zaskarżonej decyzji - zarzucono Sądowi I instancji naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego oraz art. 164 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazany zarzut nie jest usprawiedliwiony, z podanych niżej względów. Zgodnie z art. 164 p.p.s.a., postanowienie wydane na posiedzeniu niejawnym wiąże od chwili, w której zostało podpisane wraz z uzasadnieniem; jeżeli sąd postanowienia nie uzasadnia, od chwili podpisania sentencji. Z powyższego wynika, że niewątpliwie jednym z wymogów formalnych wydania postanowienia jest jego podpisanie. Należy zgodzić się z twierdzeniem Sądu Najwyższego zawartym w uchwale z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt III CZP 29/00 (opubl. OSNC 2001/2/25), że z własnoręcznym podpisem łączy się autentyczność dokumentu, dopełnienie stawianych przez prawo wymagań formalnych, zgodność osnowy z wolą osoby podpisującej, a także, w wielu wypadkach, moc prawna dokumentu. Wszystkie te atrybuty podpisu należy przypisać podpisowi składanemu pod sentencją - jak w niniejszej sprawie - postanowienia, przy czym podpis pod postanowieniem staje się jednym z jego elementów konstytutywnych. Z akt sprawy o sygn. akt V SA/Wa 2204/15 wynika, że jedynym podpisanym przez sędziego WSA postanowieniem z dnia 3 grudnia 2015 r., jest postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej przez E. P. decyzji. Mając na uwadze powyższe, a także podniesiony już fakt, że jedynie z własnoręcznym podpisem łączy się autentyczność dokumentu, należy skonstatować, że właśnie to postanowienie ma moc prawną. Co istotne, fakt doręczenia odpisu postanowienia, co do którego z akt nie wynika, aby jego sentencja została podpisana przez sędziego, nie przydaje temu postanowieniu takiej mocy. O ile bowiem doręczenie postanowienia ma bardzo istotne znaczenie, to jednak jego skutki mogą dotyczyć tylko i wyłącznie orzeczenia prawnie istniejącego, a więc takiego, którego sentencja została spisana i podpisana (tak też: NSA w postanowieniu z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt I GZ 136/14). W konsekwencji za nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 164 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 4 p.p.s.a. Skoro bowiem brak podstaw by uznać, że przed wydaniem skarżonego postanowienia wydano w tym samym przedmiocie orzeczenie odmiennej treści, to znaczy, że zarzut naruszenia zasady związania wydanym postanowieniem - określonej art. 164 p.p.s.a. - jest chybiony. Zgodnie z kolei z art. 61 § 4 p.p.s.a., postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Przytoczony przepis jednoznacznie zatem dopuszcza możliwość zmiany lub uchylenia wydanego postanowienia w przedmiocie wstrzymania zaskarżonej decyzji. Tym samym zarzut naruszenia art. 164 w zw. z art. 61 § 4 p.p.s.a. nie jest zrozumiały. Należy jednak zauważyć, że w rozpoznawanym przypadku Sąd I instancji nie stosował art. 61 § 4 p.p.s.a. Akta sprawy przeczą twierdzeniu, że istniało postanowienie, które - w ocenie autora zażalenia - miałoby zostać zmienione na niekorzyść skarżącej. Brak też uzasadnienia postanowienia pozytywnie rozstrzygającego o wniosku skarżącej. Przechodząc do rozważań nad drugim zarzutem zażalenia, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczył decyzji w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł. Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że wykonanie decyzji nakładającej na stronę obowiązek uiszczenia należności pieniężnej tylko w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zapłata oznaczonej w decyzji należności ma charakter odwracalny. W przypadku uchylenia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji uiszczona należność podlega zwrotowi. Z tej też przyczyny strona domagająca się wstrzymania wykonania decyzji nakładającej obowiązek zapłaty należności pieniężnej obowiązana jest wykazać, że występują szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku. W zaskarżonym postanowieniu Sąd pierwszej instancji uznał, że niemożliwa była ocena spełnienia przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej, bowiem we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie zostały wskazane okoliczności, które odnosiłyby się do skarżącej i uprawdopodobniałyby wystąpienie znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w razie wykonania decyzji przed rozpoznaniem skargi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena jest prawidłowa. Zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji jest ogólnikowy, a ponadto wskazano w nim okoliczności, które nie dotyczą niniejszej sprawy (wskazywanie na możliwości finansowe spółki, podczas gdy stroną jest osoba fizyczna). Za nieskuteczną należy również uznać próbę swoistego konwalidowania w zażaleniu braków wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w zakresie uprawdopodobnienia wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. - poprzez odwołanie się do okoliczności związanych z przyznaniem skarżącej w tej sprawie prawa pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych. Celem przyznania prawa pomocy jest przede wszystkim zapewnienie stronie, której nie stać na poniesienie kosztów postępowania, realizacji prawa dostępu do sądu. Uznanie, że strona nie jest w stanie ponieść pełnych kosztów postępowania bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny (art. 246 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) nie oznacza jednak, że - niejako automatycznie - spełnione zostają przesłanki wstrzymania wykonania decyzji, określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w razie wykonania decyzji przed rozpoznaniem sprawy przez sąd. Należy zaważyć, że w wydanym w tej sprawie postanowieniu z 8 lipca 2015 r. (sygn. akt V SA/Wa 2204/15) WSA - na podstawie oświadczenia skarżącej - przyjął, iż E. P. zamieszkuje w lokalu socjalnym, nie ma żadnego majątku, zaś łączna wysokość jej przychodów to ok. 1250 zł miesięcznie (dochody z tytułu drobnych prac dorywczych oraz alimenty otrzymywane przez małoletnią córkę skarżącej). Zadeklarowane przez skarżącą dochody i majątek są na tyle niskie, że w przypadku ewentualnego przystąpienia przez organ do próby egzekucji kary pieniężnej wynikającej z wydanych w sprawie decyzji zastosowanie znajdą przepisy art. 8 - 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1619 ze zm.), co w istocie sprawi, że taka egzekucja będzie bezskuteczna. Ze wspomnianych przepisów wynika bowiem jakie przedmioty, kwoty i świadczenia są wyłączone spod egzekucji. W szczególności spod egzekucji wyłączone są przedmioty urządzenia domowego, zapasy żywności i opału, narzędzia i inne przedmioty niezbędne do pracy zarobkowej wykonywanej osobiście przez zobowiązanego (zob. art. 8 § 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy) oraz pieniądze w kwocie 760 zł (art. 8 § 1 pkt 6 ustawy). Ponadto nie podlegają egzekucji świadczenia alimentacyjne, świadczenia pieniężne wypłacane w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów, świadczenia rodzinne, dodatki rodzinne, pielęgnacyjne, porodowe, dla sierot zupełnych, zasiłki dla opiekunów oraz świadczenia z pomocy społecznej (art. 10 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Natomiast z art. 9 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że świadczenia powtarzające się, których celem jest zapewnienie utrzymania, podlegają egzekucji w zakresie określonym w przepisach Kodeksu pracy, a więc również w przepisach ograniczających egzekucję z wynagrodzenia za pracę. Z art. 87¹ § 1 pkt 1 kodeksu pracy wynika natomiast, że przy potrącaniu sum egzekwowanych na mocy tytułów wykonawczych na pokrycie należności innych niż świadczenia alimentacyjne wolna od potrąceń jest kwota wynagrodzenia za pracę w wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę (po odliczeniu składek na ubezpieczenia społeczne oraz zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych). Od dnia 1 stycznia 2016 r. minimalne wynagrodzenie za pracę wynosi 1850 zł (§ 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 września 2015 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2016 r. - Dz. U. z 2015 r., poz. 1385), a więc ponad dwa razy więcej niż deklarowany przez skarżącą dochód miesięczny z tytułu prac dorywczych (900 zł brutto). W takich okolicznościach nie można przyjąć, że ewentualne wykonanie zaskarżonej decyzji wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, skoro zadeklarowana przez skarżącą jej sytuacja majątkowa i uzyskiwane dochody sprawiają, że wyegzekwowanie kwoty wynikającej z decyzji będzie niedopuszczalne z uwagi na ograniczenia przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dla kwestii wstrzymania wykonania decyzji nie mogą mieć natomiast znaczenia podniesione w zażaleniu argumenty związane z oceną legalności wydanych w sprawie rozstrzygnięć administracyjnych. Zgodność z prawem decyzji wydanych przez organy celne będzie podlegać kontroli sądowej w postępowaniu merytorycznym. Postępowanie w przedmiocie wniosku o zastosowanie na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest natomiast tylko postępowaniem wpadkowym, w którym sąd nie jest uprawniony do wypowiadania się do co istoty sprawy. W tym kontekście za niezrozumiałe należy także uznać formułowanie przez autora zażalenia (będącego przecież adwokatem, a więc profesjonalnym pełnomocnikiem procesowym) wniosku o uchylenie w całości wydanych w sprawie decyzji administracyjnych bądź o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, skoro wnioski takie nie mogłyby być uwzględnione nawet gdyby zażalenie okazało się zasadne. Na marginesie należy zauważyć, że takiej samej oceny dokonał już Naczelny Sąd Administracyjny w analogicznych wnioskach skarżącej (patrz m. in.: postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II GZ 989/15). Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.