II GZ 44/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tadeusz Cysek po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Powiatu S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 18 grudnia 2013 r.; sygn. akt III SA/Łd 1172/13 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi Powiatu S. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r.; nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 1172/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., w sprawie ze skargi Powiatu S. na decyzję Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu, odmówił wstrzymania wykonania decyzji. Sąd I instancji podał w uzasadnieniu, że Powiat S., wraz ze skargą na wskazaną wyżej decyzję Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 r. wystąpił z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż wykonanie decyzji skutkować będzie niebezpieczeństwem wyrządzenia stronie skarżącej znacznej szkody. Z uwagi na wysokość kwoty, którą Powiat jest zobowiązany zwrócić, istnieje potencjalna możliwość ograniczenia lub zaprzestania wykonywania przez Powiat zadań własnych. Ponadto obowiązek zwrotu należności wiązać się musi ze zmianą w budżecie Powiatu S. tj. przesunięciem środków z inwestycji na wydatki jednostki samorządu terytorialnego a przy tak dużej kwocie pieniężnej mieszkańcy Powiatu S. odczują w sposób znaczący konieczność zaprzestania realizacji przedsięwzięć. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji wskazał, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarczy samo ogólnikowe stwierdzenie, że wykonanie decyzji spowoduje dla strony ujemne skutki finansów, które pozbawią ja środków na utrzymanie konieczne, gdyż uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. Konieczna jest spójna argumentacja, poparta faktami oraz odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie powołała się na żadne konkretne fakty i zdarzenia, które świadczyłyby o tym, że wstrzymanie wykonania decyzji byłoby zasadne. Zawarty w skardze wniosek Powiatu sprowadzał się do ogólnych sformułowań nieuprawdopodobnionych jakimikolwiek okolicznościami faktycznymi. Ponadto strona skarżąca nie dołączyła do wniosku dokumentów potwierdzających swoją sytuację finansową. Ponadto Sąd wskazał, że zapłata oznaczonej w decyzji należności ma charakter odwracalny. W przypadku uchylenia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji uiszczona należność podlega zwrotowi. Powiat S. złożył zażalenie na powyższe postanowienie zaskarżając je w całości, zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało uznaniem, że w postępowaniu nie zachodzą przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji Zarządu Województwa Ł. W uzasadnieniu zażalenia skarżący powtórzył argumentację zawartą we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wskazując, że wykonanie decyzji sprowadzi na niego niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z uwagi na konieczność dokonania przesunięć budżetowych. Dodał, że z uwagi na ilość zadań do realizacji których powołane zostały jednostki samorządu terytorialnego w przypadku obowiązku zwrotu kwoty [...] zł Powiat S. zobowiązany będzie do szukania oszczędności w realizowanych przez siebie przedsięwzięciach. Z tego też względu niemożliwe jest szczegółowe wskazanie jednego zadania, którego realizacja zostanie wstrzymana, gdyż oszczędności, przy tak znacznej sumie, trzeba będzie szukać w kilku lub kilkunastu działach budżetu, w taki sposób, aby mieszkańcy Powiatu S. odczuli w jak najmniejszym stopniu konieczność zwrotu powyższej sumy. Dla przykładu strona skarżąca wskazała, że w przypadku konieczności zwrotu należności możliwe jest, że Powiat S. nie przeprowadzi w części inwestycji pn. "Przebudowa drogi powiatowej [...] relacji S.-G. na odcinku G.-C.". Strona skarżąca wskazała, że nie ma znaczenia, że w przypadku uchylenia decyzji przez sąd administracyjny uiszczona kwota podlegać będzie zwrotowi, gdyż w budżecie Powiatu S. na rok 2014 będzie musiała zostać uwzględniona kwota [...] tys. zł jako wydatek jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei zwiększony w roku 2014 wydatek może doprowadzić albo do ograniczenia realizacji zadań lub do zwiększenia deficytu Powiatu S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 tego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). Jak zatem wynika z treści cytowanego przepisu przesłankami do wstrzymania wykonania decyzji przez sąd są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przy czym zaznaczyć należy, iż szkoda nie musi mieć charakteru materialnego, natomiast trudne do odwrócenia skutki to skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po długim czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zastosowanie wobec wnioskodawcy ochrony tymczasowej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie jest zasadne. W rozpoznawanej sprawie wniosek Powiatu S. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zawarty w skardze nie został w żaden sposób uprawdopodobniony, ani poprzez przedstawienie w opisie stanu faktycznego sytuacji finansowej skarżącego, ani poprzez przedłożenie jakichkolwiek dokumentów wspierających wyrażony we wniosku ogólny pogląd, że wykonanie decyzji spowoduje potencjalną możliwość ograniczenia lub zaprzestania wykonywania przez Powiat zadań własnych oraz wiązać się będzie ze zmianą w budżecie Powiatu S. W tej sytuacji Sąd I instancji zgodnie z prawem odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, skoro do dnia rozpatrzenia wniosku skarżący nie wykazał istotnych okoliczności, które w kontekście przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. uzasadniałyby zastosowanie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Brak podania we wniosku jakie konkretnie trudne do odwrócenia skutki lub znaczną szkodę mogłoby spowodować wykonanie zaskarżonej decyzji miał przesądzające znaczenie dla oceny wniosku. Jakich rozmiarów szkoda lub jakie trudne do odwrócenia skutki powstaną w sytuacji braku wydatkowania bliżej nieokreślonych środków finansowych na utrzymanie majątku i infrastruktury w Powiecie S. strona skarżąca nie wyjaśniła. We wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji strona skarżąca nie wskazała również jakich zadań i w jakim zakresie nie będzie ona mogła realizować, gdy zaskarżona decyzja zostanie wykonana. Odnośnie zaś argumentów podniesionych w zażaleniu oraz w świetle dołączonych dokumentów należy przyjąć, że zażalenie nie jest środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie jest bowiem jednym z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, co wynika z treści art. 194 p.p.s.a. Jego istotą jest kontrola legalności wymienionych w przepisach p.p.s.a. postanowień i zarządzeń wydanych w toku postępowania. Nie można podnosić w zażaleniu argumentów, które miałyby wspierać bezpośrednio wniosek oddalony w pierwszej instancji postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż kontrola rozstrzygnięcia, na które wniesiono zażalenie, nie polega na ponownym rozpatrzeniu wniosku, lecz na sprawdzeniu, czy zasadnie – zgodnie z prawem i wymogami racjonalności oraz doświadczenia życiowego – oceniono, że wniosek o takiej a nie innej treści nie może być spełniony (por. postanowienie NSA z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I GZ 203/13). Ponadto należy wskazać, że zapłata oznaczonej w decyzji należności ma charakter odwracalny. W przypadku uchylenia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji uiszczona należność podlega zwrotowi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przedstawionych przez Powiat S. argumentów nie wynika, aby w aktualnej sytuacji egzekwowanie należności pieniężnych mogło wywołać skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Oznacza to, że zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu I instancji odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.