II GZ 469/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia G. Sp. jawna z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2018 r.; sygn. akt VI SA/Wa 1532/18 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi G. Sp. jawna z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2018 r.; nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. G. Sp. j. siedzibą w K., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 3 września 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1532/18 działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu Sąd podał, że warunkiem wstrzymania wykonania aktu jest wykazanie we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd uznał, że w zawartym w skardze wniosku o wstrzymanie, spółka nie wyjaśniła w sposób należyty w jaki sposób wykonanie decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Przedstawione przez skarżącą dokumenty dotyczą jedynie apteki znajdującej się przy ul. B. [...], a nie całej działalności spółki. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę nie jest on w stanie ocenić na podstawie nadesłanych dokumentów jaką rzeczywistą szkodę w majątku spółki wyrządziło wykonanie zaskarżonej decyzji, skoro skarżąca nie wskazała jaki jest rzeczywisty udział utraconych przychodów z tytułu prowadzonej działalności w zamkniętej aptece w stosunku do ogólnych przychodów, ograniczając się jedynie do wskazania wyniku pojedynczej apteki za trzy pierwsze miesiące 2018 r. Sąd wskazał, iż z załączonych dokumentów – podpisanych z pracownikami umów o pracę wynika, że zobowiązują się oni świadczyć pracę w Aptekach położonych przy: ul. B., J. [...], K. [...], S.[...] oraz w A., ul. [...]. Tym samym w ocenie Sądu wynika, iż po pierwsze apteka przy ul. B. [...] nie jest jedyną apteką jaką posiada skarżąca, a zatem Sąd nie jest w stanie ocenić sytuacji finansowej skarżącej, gdyż brak jest zestawienia przychodów i wydatków całej spółki uwzględniającej bilans finansowy z pozostałych aptek, przez co spółka nie uprawdopodobniła powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Po drugie w ocenie Sądu pracownicy, zatrudnieni przez skarżącą zostali zatrudnieni w celu wykonywania pracy w szeregu innych aptek, niż tylko tej wskazywanej przez skarżącą. Brak możliwości świadczenia przez nich pracy w tej konkretnej aptece, nie skutkuje zatem automatycznie koniecznością rozwiązania z nimi stosunków pracy i wypłaty odpraw. Nadto Sąd uznał, iż z pozostałe dokumenty wskazują na pewne zobowiązania finansowe, które ponosi spółka w związku z wykonywaniem działalności gospodarczej w postaci prowadzenia apteki ogólnodostępnej. Jednakże dotyczą one jedynie pojedynczej apteki, a nie całej spółki, w związku z czym przy braku innych dokumentów prezentujących w sposób kompleksowy stan finansów spółki, niemożliwe jest ocenienie przez Sąd występowania przesłanek wyrządzenia trudnych do odwrócenia skutków bądź występowania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody. Również twierdzenia zawarte przez skarżącą we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w zakresie zagrożenia przeterminowaniem zapasów magazynowych nie znajdują pokrycia w załączonych dokumentach. Skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2018 r. W zażaleniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż w danej sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy we wniosku udokumentowano relewantne z punktu widzenia przepisu okoliczności, w tym w szczególności nieuwzględnienie przez Sąd rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji okoliczności, iż na gruncie danej sprawy nieodwracalnym skutkiem niewstrzymania wykonania decyzji będzie utrata przez skarżącą prawa do najmu lokalu, w którym funkcjonuje apteka, konieczność zwolnienia pracowników oraz odpływ klientów dotychczas korzystających z usług placówki. Do zażalenia skarżąca załączyła: bilans za rok 2017 sporządzony na dzień [...] grudnia 2017 r. (aktywa i pasywa); rachunek zysków i strat wariant porównawczy sporządzony na dzień [...] grudnia 2017 r.; zestawienia wyników finansowych aptek skarżącej w 2017 r. sporządzone przez księgową - na okoliczność ustalenia stanu finansów spółki, wpływu niewstrzymania wykonania decyzji na kondycję finansową skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Ponadto należy podkreślić, że użyte przez ustawodawcę pojęcie "znacznej szkody" i "trudnych do odwrócenia skutków" są pojęciami nieostrymi, tj. takimi, które nabierają treści w realiach konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. Dlatego też strona zobowiązana jest we wniosku skonkretyzować rodzaj grożącej jej szkody na skutek wykonania aktu. W przeciwnym razie sąd badający wniosek nie będzie mógł dokonać analizy, czy wnioskodawca rzeczywiście spełnia przesłanki zastosowania wobec niego tymczasowej ochrony w postępowaniu sądowym, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji uznał, że skarżąca nie wykazała, w jaki sposób wykonanie zaskarżonej decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wpłynie na jej sytuację ekonomiczną, a zatem, czy sytuacja spółki uprawdopodabnia powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd I instancji ocena nie jest prawidłowa. W ocenie NSA dokumenty nadesłane wraz z skargą oraz w powiązaniu z wyjaśnieniami skarżącej zawartymi we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji pozwalały na dokonanie oceny, czy w rozpoznawanej sprawie istnieją podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Potwierdzają one bowiem podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące liczby zatrudnionych pracowników, stałych wydatków ponoszonych w związku z prowadzoną działalnością oraz skutki zwolnienia pracowników, w tym wpływu na kondycję finansową spółki. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, z samej istoty decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki wynika, iż jej wykonanie spowoduje ziszczenie się przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, tj. spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki (por. postanowienie NSA z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II GZ 488/16). Nie budzi także wątpliwości, że konsekwencją cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki będzie zaprzestanie prowadzenia tej działalności, co z kolei oznaczać będzie konieczność zwolnienia pracowników. Jak słusznie zauważyła skarżąca w zażaleniu, powyższy skutek może być trudny do odwrócenia, ponieważ zatrudniony personel może znaleźć nowe miejsce zatrudnienia, co utrudni ponowne uruchomienie apteki. Jako trudny do odwrócenia należy również ocenić skutek zaprzestania działalności w postaci utraty kontrahentów i klientów. Skutek ten z uwagi na spadek zaufania wymienionych podmiotów do skarżącej spółki, może mieć charakter nieodwracalny. Ponadto, za przyznaniem ochrony tymczasowej przemawia również konieczność wypowiedzenia umowy najmu przez spółkę. Racjonalnie prowadząc przedsiębiorstwo, podmiot nie będzie bowiem wynajmować lokalu, dostosowanego do prowadzenia apteki, jeżeli nie może wykonywać działalności w tym zakresie. W konsekwencji spółka utraci możliwość prowadzenia działalności w najmowanym dotychczas lokalu. Może to doprowadzić do konieczności dostosowania nowego lokalu do świadczenia usług, a także do pogorszenia lokalizacji ewentualnej nowo otwartej apteki, co z kolei znajdzie odzwierciedlenie w przychodach skarżącej. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji skarżąca do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji dołączyła dokumenty umożliwiające ocenę negatywnych skutków rozwiązania umowy najmu, z których wynika między innymi, że będzie ona zobowiązana do uiszczenia kary umownej za zerwanie umowy najmu. W konsekwencji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkie okoliczności sprawy pozwalają stwierdzić, że wykonanie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie tej decyzji, może spowodować trudne do odwrócenia skutki. Ze wskazanych powodów Naczelny Sad Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie, a następnie - na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. - wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.