II GZ 629/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 14 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia B. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 61/14 w zakresie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi O. Spółki z o.o. we W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 61/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. po rozpoznaniu wniosku B. G. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi O. z o.o. we W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, odmówił B. G. dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] maja 2012 r. O. Sp. z o.o. zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) we W. o przyznanie płatności na rok 2012 w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Do wniosku załączono pisemne wyjaśnienia, zgodnie z którymi spółka O. przejęła w wyłączne posiadanie gospodarstwo rolne od T. G. i zadeklarowała wolę wstąpienia do toczącego się postępowania w sprawie płatności do gruntów przejętych w posiadanie za 2012 rok, za 2011 rok i za wszystkie poprzednie lata. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. odmówił przyznania Spółce płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 rok, a Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W., zaskarżoną decyzją, utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. O. Sp. z o.o. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. Pismem z dnia 6 czerwca 2014 r. B. G. złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania, wskazując, że jego wynik dotyczy jej interesu prawnego. Uzasadniając wniosek podniosła, że zaskarżona decyzja rozstrzyga o istnieniu "jednego gospodarstwa małżonków G.", które jakoby - jak podkreśliła - miało być w sposób sztuczny podzielone w celu wyłudzenia zawyżonych płatności "poprzez osiągnięcie skutków zakazanych przez prawo", co stanowiło - jej zdaniem - pomówienie o popełnienie przestępstwa. Wnioskodawczyni zauważyła, że w 2012 r., z powodu wykreślenia jej z ewidencji producentów, nie prowadziła gospodarstwa rolnego i nie upoważniła nikogo do prowadzenia gospodarstwa w jej imieniu, wydzierżawiała natomiast grunty należące do jej majątku osobistego innym podmiotom. Podniosła, że w 2012 r. część należących do niej gruntów wydzierżawiła i przekazała w posiadanie O. Sp. z o.o. Wnioskodawczyni podkreśliła ponadto, że wskutek wykreślenia jej z ewidencji producentów rolnych została pozbawiona uprawnienia do samodzielnego uzyskiwania płatności do gruntów należących do jej majątku osobistego. W tej sytuacji, jak wskazała, miała prawo wydzierżawiać grunty innym podmiotom, co oceniać należy, według wnioskodawczyni, za próbę ominięcia bezprawia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Warunkiem takiego uczestnictwa zatem jest uprzedni udział w postępowaniu administracyjnym, czyli w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. W myśl § 2 art. 33 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. WSA we W. - powołując orzecznictwo sądowe i piśmiennictwo (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego) - wyraził pogląd, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt, a nie interes faktyczny. Przychylił się też do stanowiska wyrażonego przez NSA w postanowieniu z dnia 2 kwietnia 2008 r., II OZ 280/08, że interes prawny musi być własny, co oznacza, że nie można opierać go wyłącznie na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związków tych podmiotów byłby nie tylko faktyczny, ale i prawny. Sąd I instancji uznał, że skoro sprawa dotyczy odmowy przyznania spółce z o.o. O. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, to ocena posiadania przez B. G. interesu prawnego w tej sprawie wymaga odniesienia do uregulowań zawartych w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.). Z art. 7 ust. 1 tej ustawy wynika, że wniosek o przyznanie płatności składa konkretny podmiot, który spełnia określone przez przepisy prawa przesłanki i który posługuje się nadanym mu numerem identyfikacyjnym. W konsekwencji zatem, postępowanie w sprawie przyznania płatności toczy się na wniosek indywidualnie określonego podmiotu, który z chwilą złożenia wniosku staje się stroną tego postępowania. Gdy stroną postępowania jest konkretny podmiot ubiegający się o pomoc finansową do gruntów rolnych, wykluczona jest co do zasady legitymacja innych osób lub podmiotów, w tym wcześniejszych posiadaczy gospodarstwa, do brania udziału w postępowaniu o przyznanie płatności dla konkretnej jednostki. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że B. G. nie miała własnego, indywidualnego interesu prawnego w sprawie przyznania spółce płatności za 2012 r. ze względu na brak przepisu prawa materialnego, który stanowiłby, że stroną postępowania może być także inna osoba, poza tą, która złożyła wniosek o przyznanie płatności. W ocenie WSA, interesu prawnego nie można bowiem opierać na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związków tych podmiotów byłby nie tylko faktyczny, ale i prawny. Wobec powyższego Sąd I instancji postanowił, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., odmówić B. G. dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Zażalenie na to postanowienie wniosła B. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, przyznanie statusu uczestnika postępowania oraz przeprowadzenie dowodu z akt sprawy o sygn. akt 3 Ds. 93/13 na okoliczność oparcia zaskarżonej decyzji na pomówieniu oraz o zasądzenie kosztów sądowych. W uzasadnieniu zażalenia B. G. podniosła, że brała udział w postępowaniu, bowiem przejmując posiadanie gruntów od spółki w dniu [...] lutego 2013r., złożyła Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR we W. wniosek o wstąpienie do wszystkich toczących się postępowań w miejsce O. Sp. z o.o. Wniosek ten nie został dotychczas rozpatrzony. Dokonując oceny zasadności wniosku spółki, organ przesądził zaś, że płatności nie należą się B. G. Wnosząca zażalenie twierdziła nadto, że brała udział w postępowaniu również jako świadek, składając oświadczenie o wydzierżawieniu jej gruntów spółce i o przekazaniu tych gruntów w posiadanie spółki. Istnienie interesu prawnego w domaganiu się przed sądem uchylenia zaskarżonej decyzji B. G. upatrywała też w tym, że decyzją tą organ uznał za udowodniony fakt popełnienia przez nią przestępstwa poprzez złożenie fałszywego oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, stosownie do art. 33 § 1 p.p.s.a., osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Przede wszystkim - wbrew stanowisku B. G. - brak podstaw by przyjąć, że brała ona udział w postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżoną decyzją. Sąd I instancji zasadnie podniósł, że postępowanie w sprawie przyznania płatności toczy się na wniosek indywidualnie określonego podmiotu, który z chwilą złożenia wniosku staje się stroną tego postępowania. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie postępowanie administracyjne wszczęto na wniosek O. Sp. z o.o. i spółka ta jest adresatem zaskarżonej decyzji. Twierdzenia wnoszącej zażalenie, że brała udział w sprawie - wobec zgłoszenia [...] lutego 2013 r. wniosku o wstąpienie do wszystkich toczących się postępowań w miejsce spółki z o.o O. - są nietrafne. Z akt administracyjnych, na co wskazano także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wynika bowiem, że - mimo złożenia wniosku z [...] lutego 2013 r. i wykazywania przejęcia od spółki O. gruntów zadeklarowanych przez tę spółkę do płatności – B. G. wnosiła o przyznanie płatności bezpośrednich "odpowiednim spółkom" a wniosek o przyznanie jej płatności dotyczył tylko płatności rolnośrodowiskowych. W tym stanie rzeczy nie doszło do zmiany strony postępowania, wszczętego wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r. a zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Należy też zauważyć, że wobec wniosku B. G. z dnia [...] lutego 2013r. (załączonego do zażalenia) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR na podstawie art. 61a §1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 61 a § 2 powołanej ustawy, na postanowienie, o którym mowa w § 1, B. G. służyło zażalenie. Tak więc twierdzenie, że wniosek B. G. nie został rozpatrzony, a organ dokonując oceny zasadności wniosku spółki, przesądził, że płatności nie należą się B. G., nie polega na prawdzie. O "braniu udziału w sprawie" - w rozumieniu art. 33 § 1 p.p.s.a. - żadną miarą nie świadczy przesłuchanie w sprawie w charakterze świadka. Środek dowodowy w postaci przesłuchania świadka służy bowiem ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Ocena zeznań świadka nie stanowi też o istnieniu po stronie osoby przesłuchanej interesu prawnego, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd zaprezentowany w zaskarżonym postanowieniu, że o tym, czy osoba ubiegająca się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt, a nie interes faktyczny podmiotu żądającego dopuszczenia. Dodać trzeba, że wykładnia ww. przepisu zażaleniem kwestionowana nie jest. Poza sporem zaskarżoną decyzją spółce z o.o. O. odmówiono dochodzonych płatności z uwagi na stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia /art. 30 Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE Nr L 30 z dnia 31 stycznia 2009 r., s.16)/. Ustalenia faktyczne, poczynione w tym zakresie przez organ, będą w postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem kontroli, co do prawidłowości zgromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy. Ustalone okoliczności nie mogą natomiast stanowić podstawy do przyznania B. G. interesu prawnego w tym postępowaniu. Brak bowiem normy prawa materialnego, z której interes ten mógłby zostać wywiedziony. Sąd I instancji zasadnie zatem uznał, że B. G. - w sprawie ze skargi O. Sp. z o.o. na decyzję o odmowie przyznania tej spółce dochodzonych płatności - nie ma własnego, indywidualnego interesu prawnego, w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, skoro zarzuty zależenia nie uzasadniają wniosku o uchylenie zaskarżonego postanowienia, brak podstaw do jego uwzględnienia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.