II GZ 81/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia "P." Sp. z o.o. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3310/15 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi "P." Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach o niskich wygranych bez zezwolenia postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 3 grudnia 2015 r. o sygn. akt V SA/Wa 3310/15, orzekając na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. odmówił "P." Sp. o.o. w K. (dalej: Spółka) wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej w W. (dalej jako Dyrektor) z dnia [...] czerwca 2015 r. wymierzającej Spółce karę pieniężną (308 233 złote) z tytułu urządzania gier na automatach o niskich wygranych bez zezwolenia. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w skardze na powyższą decyzję Dyrektora z dnia [...] czerwca 2015 r. Spółka zawarła wniosek o wstrzymanie jej wykonania, który następnie uzupełniła pismem z [...] września 2015 r. W ocenie Spółki wykonanie decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz trudne do odwrócenia skutki, w tym także społeczne, poprzez likwidację miejsc pracy. Spółka zatrudnia obecnie 19 osób. Jak podkreśliła, posiada majątek o wartości 10 278 458,17 zł i stanowią go środki trwałe. Majątek ten nie wystarczy na pokrycie kar pieniężnych wymierzonych w łącznej kwocie 21 000 000 zł. Wykonanie decyzji będzie skutkowało koniecznością wyzbycia się majątku i spowoduje likwidację Spółki, gdyż zabraknie środków niezbędnych dla prowadzenia działalności. Odzyskanie zbytego majątku, utraconych przychodów, pozycji na rynku i kontrahentów nie będzie możliwe. Wnioskująca powołała się również na stratę z działalności gospodarczej oraz zaznaczyła, że w związku z brakiem wydawania kolejnych zezwoleń na urządzanie gier, obecnie prowadzi działalność jedynie w 11 punktach gry, co przynosi znikome dochody i już powoduje zwolnienia pracowników. Ponadto Spółka powołała się na okoliczność, że w zbliżonych stanach faktycznych jak objęty zaskarżoną decyzją Dyrektora, sądy administracyjne uchylają decyzje wymierzające kary pieniężne z powyższego tytułu. Wniosek został uzupełniony o dokumentację finansową Spółki za 2014 r. Po przeanalizowaniu dokumentów finansowych Spółki Sąd stanął na stanowisku, że skoro skarżąca prowadzi działalność, osiąga znaczne przychody, posiada środki w kapitale zakładowym oraz majątek, to nie wykazała przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd zwrócił uwagę, że w związku z przeszkodami w dalszym prowadzeniu działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych Spółka planuje w 2015 r. podjąć działalność w innej branży. W ocenie Sądu przedstawione informacje o sytuacji finansowej Spółki wskazują, że w 2014 r. skarżąca uzyskała zysk netto w wysokości 3 203 997,72 zł, który – zgodnie ze sprawozdaniem finansowym – przewidywała przeznaczyć w 100 % na wypłatę dywidendy, mimo że w 2014 r. przeciwko Spółce prowadzono postępowania o wymierzenie kar pieniężnych lub odmownie załatwiano wnioski o przedłużenie zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Ponadto w sprawozdaniu finansowym za 2014 r. stwierdzono, że Spółka na dzień 31 grudnia 2014 r. posiadała aktywa o łącznej wartości 16 195 214,26 zł, w tym 70 % aktywów stanowiły aktywa trwałe (np. środki trwałe, w tym grunty, budynki). W pasywach Spółki (kapitały własne i zobowiązania, tj. kapitały obce) kapitały własne stanowiły 89 % ogólnej wartości pasywów. W latach 2009 – 2011 skarżąca udzieliła pożyczek powiązanej jednostce. W dniu 31 grudnia 2014 r. Zarząd Spółki zadecydował o umorzeniu pożyczek z odsetkami na łączną kwotę 1 997 589,04 zł, z uwagi na brak spłaty. Nie wyjaśniono, czy skarżąca podejmowała jakiekolwiek działania w celu wyegzekwowania należności od dłużnika. Końcowo WSA podkreślił, że wykonanie decyzji nakładającej karę pieniężną nie niesie z sobą nieodwracalnych skutków, gdyż ewentualne uchylenie decyzji spowoduje zwrot wyegzekwowanej kwoty, natomiast oceniając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Sąd nie dokonuje kontroli legalności decyzji, dlatego też orzeczenia sądów uchylające decyzje wydane w podobnych sprawach pozostają bez znaczenia dla oceny wniosku. W zażaleniu wniesionym do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) Spółka domagała się zmiany zaskarżonego postanowienia Sądu z dnia 3 grudnia 2015 r. i wstrzymania wykonania decyzji lub uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zażalenie zostało uzupełnione pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. Spółka argumentowała, że w dacie składania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji łączna suma wymierzonych jej kar pieniężnych wynosiła około 70 mln zł, a obecnie zamyka się kwotą około 140 mln zł. Skarżąca wyjaśniła, że osiągane dochody i cały posiadany majątek (niewiele ponad 10 mln zł) nie wystarczą na uiszczenie wszystkich wymierzonych kar pieniężnych, których egzekucja doprowadzi do likwidacji Spółki i zwolnienia zatrudnionych pracowników (obecnie 14 osób), powodując trudne do odwrócenia skutki. Sąd nie wziął pod uwagę, że nawet gdyby całość zysku za 2014 r. została przeznaczona na pokrycie kar pieniężnych, to i tak pozwoliłaby spłacić jedynie część tych kar. Co więcej, Sąd nie rozważył istotnej okoliczności, że z końcem 2015 r. wygasły udzielone Spółce ostatnie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, co znacznie pogorszyło jej sytuację. Składająca zażalenie wskazała ponadto, że – wbrew twierdzeniom Sądu – nie zdecydowała o przeznaczeniu 100 % zysku za 2014 r. na wypłatę dywidendy, ze względu na złą sytuację finansową, natomiast pożyczki udzielone jednostce powiązanej zostały umorzone z powodu nieściągalności. Reasumując, skarżąca uznała, że wykonanie decyzji zaskarżonej w tej sprawie, z powodu bardzo złej sytuacji finansowej, może doprowadzić do likwidacji Spółki, a zatem udzielenie ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. jest zasadne. Do zażalenia załączono dokumenty wskazujące na sytuację ekonomiczną Spółki w końcu 2015 r. i 15 decyzji naczelników urzędów skarbowych, wymierzających Spółce karę pieniężną za urządzanie gier na automatach o niskich wygranych bez zezwolenia lub za urządzanie gier hazardowych bez zezwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie należało uwzględnić. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Przede wszystkim podkreślić należy, że wykonanie decyzji nakładającej na stronę obowiązek uiszczenia należności pieniężnej tylko w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zapłata oznaczonej w decyzji należności ma charakter odwracalny. W przypadku uchylenia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji uiszczona należność podlega zwrotowi. Z tej też przyczyny strona domagająca się wstrzymania wykonania decyzji nakładającej obowiązek zapłaty należności pieniężnej obowiązana jest wykazać, że występują szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku. Zdaniem NSA, dokonana przez Sąd I instancji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. ocena wniosku Spółki o udzielenie ochrony tymczasowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest wadliwa, a wniosek wymaga ponownej oceny. Przypomnieć należy, że w skardze na decyzję Dyrektora z dnia [...] czerwca 2015 r. Spółka zawarła wniosek o wstrzymanie jej wykonania. Argumentację wniosku poparła załączonymi do niego dokumentami finansowymi Spółki wg stanu na 31 grudnia 2014 r. Skarga wraz z wnioskiem została wniesiona 7 lipca 2015 r., natomiast Sąd rozpoznał wniosek 3 grudnia 2015 r. Nie może być zatem kwestionowane, że Sąd nie dysponował aktualnymi danymi obrazującymi kondycję finansową Spółki. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, bowiem odmawiając zasadności żądaniu wniosku Sąd przyjął, że sytuacja Spółki jest na tyle stabilna, iż wykonanie zaskarżonej decyzji nie niesie z sobą ryzyka ziszczenia się niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącej znacznej szkody i powstania trudnych do odwrócenia skutków, bo Spółkę stać na uiszczenie wymierzonej decyzją kary pieniężnej, a jej uiszczenie nie zagrozi bytowi tego podmiotu. Dokonanej przez Sąd I instancji oceny, na obecnym etapie postępowania, NSA nie podziela. Skoro na poparcie argumentacji wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Spółka przedłożyła dokumentację finansową, a dokumentacja ta w dacie rozstrzygania wniosku okazała się nieaktualna, to Sąd nie tylko nie powinien wiążąco wypowiadać się w zakresie aktualnej sytuacji finansowej Spółki, lecz także nie powinien za podstawę orzeczenia przyjmować wniosków z tej dokumentacji płynących. Innymi słowy, Sąd nie mógł przyjąć za jedyną podstawę odmowy wstrzymania wykonania decyzji dokumentów finansowych Spółki wg stanu na 31 grudnia 2014 r. gdy rozstrzygał wniosek w grudniu 2015 r., zwłaszcza że od oceny tej sytuacji uzależnił zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Za błąd Sądu – mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku – uznać również należy zbycie milczeniem argumentacji skarżącej, że posiadany przez nią cały majątek trwały (tylko taki posiada) wystarczy na pokrycie zaledwie niewielkiej części wymierzonych Spółce, bardzo licznych kar pieniężnych z tytułu urządzania gier na automatach o niskich wygranych bez zezwolenia. W tym kontekście, w piśmie uzupełniającym wniosek Spółka wskazywała na 21 mln zł przedmiotowych kar i majątek trwały (nieco ponad 10 mln zł), natomiast w zażaleniu, wg oświadczenia Spółki, łączna suma kar wynosi obecnie około 140 000 000 zł. Trudno zatem oczekiwać, aby podmiot dysponujący majątkiem trwałym wynoszącym 10 mln zł, któremu z końcem roku 2015 wygasły ostatnie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, był w stanie uiścić wszystkie te kary bez znaczącego wpływu na wykonywaną działalność gospodarczą, nawet przy uwzględnieniu faktu, że stopniowo zmienia profil działalności. Sygnalizowany przez skarżącą Spółkę brak środków finansowych i konieczność wyzbycia się majątku trwałego celem wywiązania się z obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją winien być przedmiotem wnikliwej analizy na tle aktualnych danych finansowych Spółki. Zaznaczenia także wymaga, że Sąd nietrafnie oparł rozstrzygnięcie jedynie na prognozie przeznaczenia przez skarżącą Spółkę zysku za 2014 r. w 100 % na wypłatę dywidendy. Jak wynika z treści zażalenia, wskazanego wyżej zysku strona nie przeznaczyła na tego rodzaju wypłatę, ponieważ znalazła się w złej sytuacji ekonomicznej, uniemożliwiającej podjęcie takiego działania. Powyższe dodatkowo podważa zasadność odmowy uwzględnienia wniosku przez Sąd. Ponownie oceniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji WSA powinien przede wszystkim rozważyć jaka jest aktualna kondycja finansowa Spółki oraz jednoznacznie wyjaśnić jakie konkretnie zobowiązania i w jakiej wysokości ciążą na Spółce, w szczególności z tytułu przedmiotowych kar pieniężnych. Niezbędne dla tego celu będzie wezwanie Spółki na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a. do takiego uzupełnienia argumentacji wniosku, aby Sąd dysponował wystarczająco jasnym obrazem aktualnej sytuacji finansowej Spółki, który powinien stanowić punkt wyjścia dla dokonania oceny, czy strona uprawdopodobniła okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Konieczność skierowania do wnioskodawczyni wezwania w powyższym zakresie jawi się w konkretnej, indywidualnej sprawie jako oczywista oraz znajduje uzasadnienie w piśmiennictwie i judykaturze (por. np. postanowienie NSA z dnia 13 października 2015 r. o sygn. akt II GZ 549/15, publik. CBOSA). Z wymienionych powodów oraz na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. NSA postanowił jak w sentencji.