II OKW 63/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi Grupy Wyborców Gminy Baranowo na postanowienie Komisarza Wyborczego w Ostrołęce I z dnia 22 grudnia 2023 r. nr 163/2023 w przedmiocie podziału Gminy Baranowo na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu postanawia: odrzucić skargę. Komisarz Wyborczy w Ostrołęce I (dalej: "Komisarz Wyborczy") 22 grudnia 2023 r. wydał postanowienie nr 163/2023 w sprawie podziału Gminy Baranowo na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu. Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 419 § 2 w zw. z art. 419 § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r., poz. 2408; dalej: "Kodeks Wyborczy"). W dniu 27 grudnia 2023 r. Grupa Wyborców Gminy Baranowo wniosła skargę na powyższe postanowienie. Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2023 r. nr 167/2023 Komisarz Wyborczy odmówił przyjęcia skargi mieszkańców Gminy Baranowo na ww. postanowienie z dnia 22 grudnia 2023 r. nr 163/2023. W dniu 30 grudnia 2023 r. A. B., tj. jedna z osób podpisanych pod skargą na postanowienie z dnia 22 grudnia 2023 r. nr 163/2023, przesłał drogą elektroniczną przez ePUAP do Komisarza Wyborczego pismo dotyczące postanowienia z dnia 28 grudnia 2023 r. nr 167/2023. Załącznikiem do ww. pisma głównego było pismo (skan dokumentu) "Wyjaśnienie" z dnia 29 grudnia 2023 r., pod którym widniały podpisy Grupy Wyborców Gminy Baranowo, o następującej treści: "My niżej podpisani mieszkańcy Gminy Baranowo informujemy, iż wyborca z poz. 2 jest mieszkańcem Gminy Baranowo zameldowanym w C. [...], ostatnio zamieszkał w B., stąd omyłkowo w liście osób składających skargę wpisał adres zamieszkania. Prosimy o uwzględnienie naszego wyjaśnienia i przyjęcie skargi do ponownego rozpatrzenia." W następstwie powyższego Komisarz Wyborczy w dniu 8 stycznia 2024 r. wydał postanowienie, którym – po rozpatrzeniu pisma z dnia 30 grudnia 2023 r. w sprawie przywrócenia terminu na wniesienie skargi na postanowienie Komisarza Wyborczego z dnia 22 grudnia 2023 r. nr 163/2023 – odmówił przywrócenia terminu na wniesienie skargi. Grupa Wyborców Gminy Baranowo wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, za pośrednictwem Komisarza Wyborczego, zażalenie na postanowienie z dnia 8 stycznia 2024 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia skargi. W odpowiedzi na powyższe Komisarz Wyborczy wniósł o oddalenie zażalenia i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2024 r., sygn. akt II OKW 40/24 Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił zażalenie jako niedopuszczalne wskazując jednocześnie, że brak było podstaw prawnych do wydania przez Komisarza Wyborczego postanowienia o odmowie przyjęcia skargi na postanowienie w sprawach okręgów wyborczych. Po otrzymaniu odpisu postanowienia NSA z dnia 19 stycznia 2024 r. Komisarz Wyborczy przesłał skargę z dnia 27 grudnia 2023 r. wnosząc o jej odrzucenie. Podniósł w szczególności, że na załączonej do skargi liście wyborców wraz z ich danymi widniały jedynie imiona i nazwiska oraz adresy zamieszkania wyborców (bez numerów PESEL). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego na postanowienie komisarza wyborczego w sprawach okręgów wyborczych zainteresowanej radzie gminy, a także wyborcom w liczbie co najmniej 15, przysługuje prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 3 dni od daty podania do publicznej wiadomości postanowienia, o którym mowa w art. 419 § 4. Skargę wnosi się za pośrednictwem komisarza wyborczego. Komisarz wyborczy w terminie 2 dni przekazuje skargę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz informacją o posiadaniu praw wyborczych przez wnoszących skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów nie później niż w ciągu 5 dni od dnia jej wpływu i wydaje orzeczenie, doręczając je niezwłocznie wnoszącym skargę oraz komisarzowi wyborczemu. Od orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przysługuje środek prawny. Będąca przedmiotem postępowania, złożona skarga na postanowienie Komisarza Wyborczego jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, albowiem nie zawiera podstawowego elementu pierwszego pisma procesowego w postępowaniu sądowym, tj. numeru PESEL osób fizycznych je wnoszących. Zgodnie z art. 420 § 3 Kodeksu wyborczego, w zakresie nieuregulowanym w Kodeksie wyborczym, do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") dotyczące spraw ze skarg, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 2-6, art. 90, art. 91 § 2, art. 93, art. 96-122, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, pkt 2 i 3 oraz art. 243-262, z tym, że termin, o którym mowa w art. 193 tej ustawy wynosi 5 dni. Stosownie natomiast do art. 57 § 1 p.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Zgodnie natomiast z art. 46 § 2 pkt 1 lit. b p.p.s.a., pismo strony, gdy jest pierwszym pismem w sprawie, powinno zawierać numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną, oraz numer PESEL jej przedstawiciela ustawowego, jeżeli są obowiązani do jego posiadania albo posiadają go, nie mając takiego obowiązku. W świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2023 r., sygn. akt II GPS 3/22, którą sądy administracyjne są związane, niezachowanie wymogu podania w skardze, będącej pierwszym pismem w sprawie, numeru PESEL, jest brakiem formalnym skargi. W sprawie niniejszej osoby fizyczne wnoszące skargę nie podały numerów PESEL skarżących, co stanowi (samoistną) przesłankę odrzucenia skargi na postanowienie komisarza wyborczego w sprawie okręgów wyborczych, albowiem są to podstawowe dane, w oparciu o które następuje identyfikacja wyborców. Podanie imienia, nazwiska i adresu nie jest wystarczające, do ustalenia statusu danej osoby - przepisy Kodeksu wyborczego wymagają podania przede wszystkim numeru PESEL (por. np. przepisy dotyczące tworzenia list poparcia kandydatów do rad gmin, art. 427 § 3 czy przepisy dotyczące Centralnego Rejestru Wyborców). Podkreślić należy, że w sprawie nie jest możliwe zastosowanie trybu z art. 49 p.p.s.a. i wezwanie skarżących do uzupełnienia ww. braków formalnych skargi, albowiem doprowadziłoby to do uchybienia ustawowemu terminowi na rozpoznanie skargi, o którym mowa w art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego. Stanowisko takie zostało ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w postanowieniu NSA z 3 stycznia 2024 r., sygn. akt II OKW 4/23, w którym m. in. powołano stanowisko doktryny, zgodnie z którym przepis ten nie przewiduje możliwości uzupełniania braków formalnych skargi (por. B. Dauter, J. Zbieranek [w:] K. W. Czaplicki, S. J. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, B. Dauter, J. Zbieranek, Kodeks wyborczy. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2018, Art. 420). Za odrzuceniem takiej możliwości na gruncie niniejszej sprawy przemawia sam charakter postępowania ze skargi na postanowienie komisarza wyborczego w sprawie okręgów wyborczych. Podjęcie określonych czynności w tym postępowaniu (zarówno przez stronę, organ czy sąd) obwarowane jest krótkimi (kilkudniowymi) terminami. Powyższe, jak również inne regulacje Kodeksu wyborczego, w tym art. 9 § 1 tego Kodeksu, przewidujący odrębny dla postępowania w trybie wyborczym sposób liczenia terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu czy organu, świadczą o tym, jak istotna jest na gruncie tego postępowania zasada szybkości. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 18 lipca 2013 r. sygn. akt Ts 194/12, w którym wskazano na szczególny charakter postępowań wszczynanych w trybie wyborczym, które - jako prowadzone co do zasady w toku kampanii wyborczej - wymagają przyspieszonego procedowania. Takie rozwiązanie, polegające na odrzuceniu skargi z przyczyn formalnych bez uprzedniego wezwania strony do uzupełnienia braków, ze względu na konieczność dochowania 5-dniowego, ustawowego terminu na rozpoznanie sprawy, jest możliwe ze względu na treść art. 420 § 3 Kodeksu wyborczego. W przepisie tym, jak wynika z zacytowanej wyżej jego treści, ustawodawca wprowadził zasadę odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. (w zakresie w nim określonym), a co za tym idzie, z uwzględnieniem charakteru postępowania, w którym zawarte jest ww. odesłanie. Nie ulega wątpliwości, że listowne doręczenie wezwań kilkudziesięciu osobom fizycznym (skarga nie została złożona za pomocą ePUAP ani nie zawarto w niej oświadczeń w sprawie kierowania korespondencji drogą elektroniczną), a następnie oczekiwanie na wpłynięcie odpowiedzi, skutkowałoby wydaniem orzeczenia z rażącym uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego. Takie stanowisko zajmuje też Sąd Najwyższy w orzecznictwie w sprawach wyborczych, w tym w najnowszej uchwale składu siedmiu sędziów z 25 października 2023 r. sygn. akt I NZP 8/23, zgodnie z którą w postępowaniach zainicjowanych protestami przeciwko ważności wyborów: do Sejmu RP i do Senatu RP, Prezydenta RP oraz do Parlamentu Europejskiego w RP, o których mowa w kodeksie wyborczym, a także w postępowaniu zainicjowanym protestem przeciwko ważności referendum, nie mają zastosowania przepisy art. 130 § 1 -2 oraz art. 1301a § 1-3 Kodeksu postępowania cywilnego. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że określone przepisy Kodeksu postępowania cywilnego mogą znaleźć odpowiednie zastosowanie w sprawach z protestów wyborczych lub referendalnych tylko wówczas, gdy da się je pogodzić z istotą postępowania, na grunt którego dokonuje się przeniesienia, tj. w sprawach protestów wyborczych lub referendalnych. Istotną cechą określającą charakter takich postępowań są zaś krótkie terminy wydania przez Sąd Najwyższy rozstrzygnięcia o ważności wyborów lub referendum, które dodatkowo jest poprzedzone koniecznością uprzedniego rozpoznania wszystkich protestów wyborczych lub referendalnych. Tymczasem procedura naprawcza - z samej swej istoty - wiąże się z koniecznością przyznania wnoszącemu pismo procesowe odpowiedniego czasu na uzupełnienie braków formalnych. Sąd stanął na stanowisku, że zastosowanie powyższych regulacji k.p.c. do uzupełnienia braków formalnych protestów wyborczych i referendalnych w praktyce może prowadzić do konsekwencji niedających się pogodzić z kluczową dla takich postępowań zasadą szybkości postępowania. Przedłużanie postępowań poza przewidziane w ustawie terminy mogłoby mieć poważne negatywne konsekwencje dla dalszej organizacji i przeprowadzenia wyborów lub referendum. Podkreślono też, że prawo do zaskarżania ważności wyborów lub referendum zostało określone w sposób szeroki i maksymalnie dostępny dla wyborców, a przesłanki skutecznego wniesienia środka prawnego do sądu w tej materii nie są zbyt sformalizowane. W świetle powyższego bez znaczenia pozostaje, czy skarga została wniesiona przez piętnastu wyborców w rozumieniu art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 420 § 1 i 3 Kodeksu wyborczego odrzucił skargę